2019-11-21 03:29
Petitionsausschuss
Pet 1-19-06-2101-010227
90559 Burgthann
Ausweise
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 17.10.2019 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen worden
ist.
Begründung
Mit der Petition wird gefordert, die qualifizierte elektronische Signatur für den neuen
Personalausweis wieder nutzbar zu machen, nachdem die Bundesdruckerei als letzter
verbliebener Anbieter im Sommer 2017 deren Ausstellung eingestellt hat. Um die
qualifizierte elektronische Signatur verstärkt zu verbreiten, soll zudem jedem Bürger
kostengünstig eine solche ausgestellt und eine verständliche Anleitung zur Nutzung
angeboten werden.
Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, die Signaturfunktion
des Personalausweises, welche zum Aufbau einer modernen Verwaltung notwendig sei,
könne mangels Möglichkeit des Bezugs einer Signatur nicht mehr genutzt werden. Die
gewünschte Verbreitung der elektronischen Signatur scheitere daran, dass die Funktion
dem Benutzer nur schwer verständlich und zudem ein eigenes Kartenlesegerät notwendig
sei. Zur Gewährleistung der Gleichstellung der elektronischen Signatur mit einer echten
Unterschrift hätten zahlreiche Gesetze geändert werden müssen und jede Behörde sei
aufgrund der Vorschriften verpflichtet, einen Zugang für elektronische Dokumente zu
eröffnen und qualifizierte elektronische Signaturen zu akzeptieren. Die Bundesdruckerei
habe zwar einen neuen Service einer Fernsignatur angekündigt, dazu müssten aber die zu
signierenden Daten auf den Server der Bundesdruckerei hochgeladen werden, so dass
diese Möglichkeit keine adäquate Ablösung der qualifizierten elektronischen Signatur für
den eigenen neuen Personalausweis darstelle.
Petitionsausschuss
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
Unterlagen verwiesen.
Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe liegen
dem Petitionsausschuss 875 Mitzeichnungen und 21 Diskussionsbeiträge vor. Es wird um
Verständnis gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen
eingegangen werden kann.
Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht zu der
Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich unter
Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
zusammenfassen:
Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass in § 22 des
Personalausweisgesetzes (PAuswG) seit dem 1. November 2010 die Möglichkeit geregelt
ist, den Personalausweis als qualifizierte elektronische Signaturerstellungseinheit
auszugestalten. Die Entscheidung zur Einführung eines elektronischen
Identitätsnachweises mittels des Personalausweises war ganz wesentlich von dem
Bedürfnis getragen, die Sicherheit und den Datenschutz im Internet für die Bürgerinnen
und Bürger zu verbessern und auch in Bereichen mit hohem Vertrauensniveau eine
elektronische Kommunikation zu ermöglichen. Dagegen wurde keine staatliche Aufgabe
zur Herausgabe der Personalausweise einschließlich gültiger Schlüssel und Zertifikate für
eine qualifizierte elektronische Signatur festgelegt. Vielmehr sollte die technische
Bereitstellung des für die qualifizierte Signatur erforderlichen Signaturzertifikats durch
verschiedene Zertifikatsanbieter und -dienstleister im Wettbewerb erfolgen.
Der Ausschuss stellt jedoch fest, dass die Nutzung und Verbreitung der elektronischen
Funktionen des Personalausweises bisher hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist.
Bei zwei Dritteln der rund 51 Millionen ausgegebenen Ausweisen bzw. elektronischen
Aufenthaltstiteln ist die Funktion zum elektronischen Identitätsnachweis (sog. eID-
Funktion) deaktiviert. Auch Unternehmen und Behörden integrieren die eID-Funktion
bislang nur zögerlich in ihre Geschäftsabläufe. Ein Grund hierfür ist, dass das bisherige
Verfahren zur Beantragung der Nutzung der eID-Funktion aufwendig ist. Darüber hinaus
ist der Anreiz zur Implementierung der Funktion gering, solange bei vielen Ausweisen
die eID-Funktion deaktiviert ist.
Petitionsausschuss
Aus diesen Gründen hat der bisher einzige Marktanbieter für das Aufladen des
Personalausweises mit Zertifikaten für qualifizierte elektronische Signaturen, die
Bundesdruckerei, ihren mehrjährigen Pilotdienst mangels Nachfrage, zugunsten anderer
Signaturlösungen, die zukünftig ebenfalls auf dem Personalausweis basieren, Ende
Juli 2017 eingestellt.
Der Ausschuss hebt hervor, dass das Ziel der Förderung und Verbreitung der Nutzung des
elektronischen Personalausweises für qualifizierte elektronische Signaturen gleichwohl
weiter verfolgt wird. Auch im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19.
Wahlperiode ist unter anderem vorgesehen, den elektronischen Personalausweis zu
einem universellen, sicheren und mobil einsetzbaren Authentifizierungsmedium zu
machen und den praktischen Einsatz deutlich benutzerfreundlicher zu gestalten (Rn.
2040 ff.).
Die elektronische Signatur soll dabei gleichermaßen von allen und nicht wie bisher
überwiegend lediglich von besonderen Berufsgruppen, in denen die gesetzliche
Schriftform benötigt wird, z. B. Rechtsanwälten, Steuer- und Rentenberatern, genutzt
werden. Auch bleibt es bei den getroffenen gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die
Wirksamkeit der elektronischen Signatur und deren Gleichstellung mit der gesetzlichen
Schriftform gemäß §§ 126, 126 a des Bürgerlichen Gesetzbuches (soweit diese nicht bei
einem bestimmten Rechtsgeschäft durch eine gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist).
Der Ausschuss merkt an, dass mit der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische
Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt
(eIDAS-Verordnung), die seit 1. Juli 2016 in allen Mitgliedstaaten der EU gilt, erstmals in
Deutschland die Möglichkeit der sogenannten Fernsignatur geschaffen wurde. Die
Fernsignatur ermöglicht es, eine elektronische Unterschrift aus der Ferne auszulösen,
z. B. über mobile Endgeräte wie Tablets und Smartphones. Dabei werden die für die
Signatur-Erstellung notwendigen Bestandteile, wie Zertifikate und
Schlüsselkomponenten, auf hochsicheren Servern eines externen Dienstleisters
vorgehalten. Bei der Fernsignatur wird die qualifizierte elektronische Signatur demnach
nicht mehr mit einer Signaturkarte erstellt, sondern von einem qualifizierten
Vertrauensdiensteanbieter im Auftrag der unterzeichnenden Person. Der Vorteil des
neuen Verfahrens liegt darin, dass keine zusätzliche technische Ausstattung
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(Signaturkarte, Lesegerät) für das Erstellen einer qualifizierten elektronischen Signatur
benötigt wird. Die unterzeichnende Person muss dafür gegenüber dem
Vertrauensdiensteanbieter ihre Identität sicher nachweisen.
Für die Fernsignatur mit Hilfe der Online-Ausweisfunktion des elektronischen
Personalausweises kann z. B. ein geeignetes Mobiltelefon mit NFC-Schnittstelle als
„Kartenleser“ für den elektronischen Identitätsnachweis verwendet werden. Dadurch
wird die rechtsgültige elektronische Unterschrift mit dem Mobiltelefon möglich. Anstatt
eine Identifizierung (zur Ausstellung eines qualifizierten elektronischen
Signatur-Zertifikates) oder eine Authentisierung (zur Autorisierung der
Signaturerstellung durch den Vertrauensdiensteanbieter) als getrennte Vorgänge
umzusetzen, erlaubt die Online-Ausweisfunktion darüber hinaus, diese beiden
Funktionen in einem Schritt zusammenzufassen.
Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass die Bundesdruckerei mittlerweile eine
eIDAS-konforme Fernsignatur zur Verfügung gestellt hat, welche auf der Webseite
cloud.sign-me.de/signature/start genutzt werden kann. Diese ist vom TÜV
zertifiziert und in die nationale eIDAS-Vertrauensliste der Bundesnetzagentur
aufgenommen worden. Mit „sign-me“ lassen sich Dokumente vertrauenswürdig und
rechtsverbindlich online unterschreiben. Der webbasierte Service beinhaltet alle
notwendigen Softwarekomponenten und führt den Anwender Schritt für Schritt durch
den Signaturprozess.
Der Ausschuss stellt abschließend heraus, dass nicht etwa der Bedarf nach der
Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur als solcher entfallen ist, sondern
künftig andere, wirtschaftlichere und für die Nutzer einfachere Verfahren zur Verfügung
gestellt werden sollen. Aufgrund der benutzerfreundlichen und rechtssicheren
Ausgestaltung der Möglichkeit der Fernsignatur ist zu erwarten, dass auch Privatpersonen
diese vermehrt austesten werden und sich die Nutzung der elektronischen Signatur
zukünftig vermehrt durchsetzen wird.
Hinsichtlich weiterer Maßnahmen der Bundesregierung für eine nutzerfreundliche
digitale Verwaltung und zur Förderung der eID-Funktion weist der Ausschuss ergänzend
auf die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion der FDP auf
Drucksache 19/10540 hin.
Petitionsausschuss
Vor diesem Hintergrund vermag der Petitionsausschuss keinen gesetzgeberischen
Handlungsbedarf zu erkennen. Er empfiehlt daher im Ergebnis, das Petitionsverfahren
abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen worden ist.
Der von der Fraktion der FDP gestellte Antrag, die Petition der Bundesregierung - dem
Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - zur Erwägung zu überweisen,
soweit der Petent fordert, dass die Bundesdruckerei wieder qualifizierte elektronische
Signaturen für den Personalausweis ausstellen soll und diese allen Bürgerinnen und
Bürgern, die eine qualifizierte elektronische Signatur nutzen möchten, kostengünstig zur
Verfügung stellt, und das Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen, ist mehrheitlich
abgelehnt worden.
Begründung (PDF)