07.03.2019 03:29
Pet 1-19-06-200-004113 Behörden und Verwaltungsverfahren
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 21.02.2019 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte.
Begründung
Mit der Petition wird die Schaffung des Amtes eines/einer Bürgerbeauftragten für die
Verwaltung und die Polizei auf Bundesebene gefordert.
Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, dass auf
Bundesebene das Amt eines/einer Bürgerbeauftragten für die Verwaltung und die
Polizei durch gesetzliche Regelung nach dem Vorbild entsprechender Regelungen in
einzelnen Bundesländern (z. B. Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern,
Thüringen und Baden-Württemberg) eingerichtet werden sollte. Auch auf europäischer
Ebene sowie in einigen weiteren EU-Mitgliedstaaten gebe es bereits die Einrichtung
eines Ombudsmannes oder „Commissioner for administration“.
Der mit der Petition unterbreitete Vorschlag diene der Stärkung der Bürgerrechte, der
Transparenz und Akzeptanz von Verwaltungs- und polizeilichem Handeln und sei
Ausdruck einer bürgerfreundlichen Politik. An diese Stelle sollen sich Bürger bei
Problemen mit Verwaltung und Polizei wenden können; auch für Polizeibedienstete
solle sie Ansprechpartner sein. Sie solle möglichst nah am Parlament angesiedelt
werden und nicht Teil der Bundesregierung sein. Für eine effektive Aufgabenerfüllung
müsse das Amt mit den nötigen Befugnissen, u. a. umfassenden gesetzlichen
Einsichtsrechten sowie dem erforderlichen Personal, ausgestattet werden. Das
Petitionsrecht sei entsprechend anzupassen. Die Schaffung des Amtes im Bund
könnte zugleich ein Vorbild sein für weitere Bundesländer.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
Unterlagen verwiesen.
Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe
liegen 22 Mitzeichnungen und sechs Diskussionsbeiträge vor. Es wird um Verständnis
gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen
werden kann.
Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
zusammenfassen:
Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass die verfassungsmäßige
Ordnung des Grundgesetzes (GG) und die auf ihrer Grundlage geschaffenen
Einrichtungen und Verfahren bereits einen umfassenden Schutz der Bürgerrechte
gewährleisten. Einer zusätzlichen Mediations- und Kontrollinstanz bedarf es nach dem
Dafürhalten des Ausschusses nicht; mit ihrer tendenziellen Allzuständigkeit und in der
vorgesehenen Ausgestaltung würde sie vielmehr die bestehenden Einrichtungen und
sachgerecht differenzierten Verfahren konterkarieren und diese entwerten.
Nach Artikel 20 Absatz 3 GG ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige
Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht
gebunden. Die Verwaltung ist, wie Artikel 1 Absatz 3 GG besonders hervorhebt, an die
Grundrechte gebunden. Diese Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz wird
durch Artikel 19 Absatz 4 GG flankiert. Danach ist der Rechtsweg für den Fall eröffnet,
dass jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Die Kontrolle
der Verwaltung ist durch das Rechtsstaatsprinzip geboten und wird durch Artikel 19
Absatz 4 GG gewährleistet.
Weiterhin stellt der Ausschuss fest, dass die Verwaltung in vielfacher Weise überprüft
wird. So erfolgt eine verwaltungsinterne Kontrolle durch die Aufsicht der Vorgesetzten
und die Fachaufsichtsbehörden. Nach Artikel 17 GG hat jedermann das Recht, sich
einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an
die zuständigen Stellen und/oder an die Volksvertretung zu wenden (Petitionsrecht).
Demzufolge kann sich jeder Staatsbürger mit einer Gegenvorstellung, einer
Aufsichtsbeschwerde oder einer Dienstaufsichtsbeschwerde an die Behörden wenden
oder von seinem Petitionsrecht gegenüber den Volksvertretungen auf der Ebene des
Bundes, der Länder und der kommunalen Ebene Gebrauch machen. Demgegenüber
besteht das Wesen des förmlichen Rechtsbehelfs nach Artikel 19 Absatz 4 GG darin,
dass der Staatsbürger sich mit seiner Beschwerde an unabhängige Gerichte wenden
kann, um zu einer gerichtlichen Überprüfung und ggf. Änderung der Entscheidung in
der Sache zu gelangen. Diese Aufgabe wird in der Bundesrepublik über ein
ausgebautes und lückenloses System der Verwaltungsgerichtsbarkeit
wahrgenommen. Nach Erschöpfung des Verwaltungsrechtsweges kann der Bürger
das Bundesverfassungsgericht mit der Verfassungsbeschwerde anrufen, wenn er sich
durch einen Akt der Verwaltung in seinen Grundrechten verletzt sieht. Nach
Ausschöpfung innerstaatlicher Rechtsmittel besteht schließlich die Möglichkeit der
Individualbeschwerde nach Artikel 34 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
Auch Institutionen wie der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages, das
parlamentarische Untersuchungsrecht, der Wehrbeauftragte, der Bundesbeauftragte
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und zum Teil auch die Beauftragte
der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration sowie die
entsprechenden Stellen in den Ländern gewährleisten eine Kontrolle staatlichen
Handelns in der Bundesrepublik Deutschland.
Ferner macht der Ausschuss darauf aufmerksam, dass die Einführung des Amtes
eines Bürgerbeauftragten auf Bundesebene ein Konfliktpotential für den Grundsatz der
Gewaltenteilung in vertikaler sowie horizontaler Hinsicht birgt.
Unter Berücksichtigung des Artikels 83 GG, wonach in der Regel die Bundesgesetze
von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, könnte ein
Bürgerbeauftragter in der Mehrzahl der Fälle kaum den Sachverhalt erforschen und
jedenfalls nicht Abhilfe schaffen, ohne in den Zuständigkeitsbereich der Länder und
ihrer Behörden einzugreifen. Es bestünde somit auch die Gefahr zusätzlicher Konflikte.
Im Hinblick auf den föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland dürfte eine
konfliktvermeidende Regelung kaum zu finden sein (Schlussbericht der
Enquete-Kommission Verfassungsreform vom 9. Dezember 1976, Drucksache
7/5924, S. 64).
Mit der Einführung des Amtes eines Bürgerbeauftragten würde zudem möglicherweise
eine vierte Gewalt geschaffen. Aus Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 GG folgt, dass die
Staatsgewalt in Deutschland durch Legislative, Exekutive und Judikative auszuüben
ist. Diese Ordnung steht unter dem Schutz der sogenannten Ewigkeitsgarantie des
Artikels 79 Absatz 3 GG. Die Verfassung fordert die gegenseitige Kontrolle, Hemmung
und Mäßigung der Gewalten (BVerfGE 95, 1, 15). Angesichts des unklaren
Aufgabenfeldes eines Bürgerbeauftragten kann aber auch bei Zuordnung einer
solchen Einrichtung etwa zur Legislative eine Störung des Gleichgewichts der
Gewalten entstehen. So bleibt fraglich, wie sich Bürgerbeauftragter und
Volksvertretung bzw. Petitionsausschuss zueinander verhalten. Der
Petitionsausschuss ist in Artikel 45c GG verfassungsrechtlich verankert. Aufgrund
einer möglichen Veränderung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung
erscheint zweifelhaft, ob sich das Amt eines Bürgerbeauftragten überhaupt aufgrund
einfachen Gesetzes einführen ließe.
Des Weiteren gibt der Ausschuss zu bedenken, dass ein umfassendes Einsichtsrecht
des Bürgerbeauftragten Bedenken im Hinblick auf die Gewährleistung eines
parlamentarischer Kontrolle entzogenen Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung
begegnet. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundsätze zum Schutz eines
Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung im Zusammenhang mit dem
Aktenherausgabebegehren parlamentarischer Untersuchungsausschüsse im Rahmen
des Artikels 44 GG entwickelt. Danach setzt die Verantwortung der Regierung
gegenüber Parlament und Volk zwingend einen Bereich voraus, der einen auch von
parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren
Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Hierzu gehört etwa die
Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett
als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich
vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht
(BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214; 124, 78, 120).
Selbst im Falle der Ansiedlung des Amtes eines Bürgerbeauftragten bei dem
Deutschen Bundestag können die Zuständigkeiten des Bürgerbeauftragten aber
keinesfalls weiter reichen als diejenigen des Parlaments.
Nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage stellt der Ausschuss mithin im
Ergebnis fest, dass die Einführung des Amtes eines Bürgerbeauftragten auf
Bundesebene verfassungspolitisch nicht sinnvoll erscheint und zudem erheblichen
verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.
Vor diesem Hintergrund vermag der Petitionsausschuss keinen gesetzgeberischen
Handlungsbedarf zu erkennen und die mit der Petition erhobene Forderung aus den
oben dargelegten Gründen nicht zu unterstützen. Der Ausschuss empfiehlt daher, das
Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte.
Der von der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gestellte Antrag, die Petition der
Bundesregierung - dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - zur
Erwägung zu überweisen und den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur
Kenntnis zu geben, soweit ein unabhängiger Polizeibeauftragter oder eine
unabhängige Polizeibeauftragte des Bundes gefordert wird, und das
Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen, ist mehrheitlich abgelehnt worden.
Begründung (PDF)