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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    18-11-15 15:08 Uhr

    Pet 1-17-06-298-042230

    Datenschutz
    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 05.03.2015 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte. Begründung

    Mit der Petition wird die ersatzlose Abschaffung des sogenannten Listenprivilegs,
    d. h. der Ausnahmeregelung im deutschen Datenschutzrecht zur Weitergabe
    personenbezogener Daten an Dritte, gefordert.
    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen vorgetragen, der Daten- und
    Adresshandel ohne Wissen und vor allem ohne Zustimmung der Betroffenen stelle
    einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht dar. Es werde unter Belästigung des
    Bürgers und unter dem Deckmantel von Wirtschaftsstützung aus den Informationen
    über Menschen Geld gemacht. Der Verkäufer bereichere sich hierbei auf Kosten des
    Bürgers und setze ihn wissentlich nicht abschätzbaren Konsequenzen aus. Es
    existiere keine Transparenz und das vermeintliche Recht auf Widerspruch könne ein
    einzelner Bürger nicht effektiv ausüben, da sich im Hinblick hierauf niemand
    zuständig fühle. Durch das Listenprivileg finde folglich eine Aushöhlung des
    Datenschutzes statt. Ferner fehle es an einer wirksamen Kontrolle, was mit den
    Daten geschehe. Darüber hinaus sei die Herstellung von unerwünschten Postwurf-
    und Werbesendungen umweltschädlich und verschwende wertvolle Ressourcen.
    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe
    liegen 795 Mitzeichnungen und 7 Diskussionsbeiträge vor. Es wird um Verständnis
    gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen
    werden kann.

    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass das
    Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) bis zu seiner Novellierung im Jahr 2009 die
    Übermittlung oder Nutzung bestimmter listenmäßig oder sonst zusammengefasster
    Daten für Zwecke der Werbung, der Markt- oder Meinungsforschung ohne
    Einwilligung des Betroffenen vorsah. Die Übermittlung oder Nutzung war für jedwede
    Zwecke der Werbung nach § 28 Abs. 3 Nr. 3 BDSG a. F. zulässig, sofern kein Grund
    zu der Annahme bestand, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse am
    Ausschluss der Übermittlung oder Nutzung hatte. Einer vorherigen Einwilligung des
    Betroffenen bedurfte es nicht. Den Betroffenen stand lediglich die Möglichkeit zur
    Verfügung, nachträglich und mit Wirkung für die Zukunft der weiteren Übermittlung
    oder Nutzung ihrer Daten zu widersprechen.
    Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass im Zusammenhang mit dem zum
    1. September 2009 in Kraft getretenen „Gesetz zur Änderung datenschutzrechtlicher
    Vorschriften“ (BDSG-Novelle II) einige grundlegende Änderungen vorgenommen
    wurden. So wurde im Bundesdatenschutzgesetz insbesondere das Listenprivileg
    geändert, die Voraussetzungen der Werbeeinwilligung neu geregelt und die
    Informationspflicht nach § 42a BDSG eingeführt, wonach bei unrechtmäßiger
    Kenntniserlangung durch Dritte bei besonders sensiblen Daten die
    Aufsichtsbehörden und die Betroffenen zu informieren sind. Maßgebliches Ziel der
    Reformbemühungen war die Schaffung größerer Transparenz bei der Verwendung
    von personenbezogenen Daten zu Werbezwecken. Dabei sollte insbesondere dem
    Wunsch der Betroffenen nach mehr Selbstbestimmung nachgekommen werden.
    Der Petitionsausschuss merkt hierzu an, dass § 28 Abs. 3 BDSG grundlegend
    geändert wurde und nunmehr einer Regel-Ausnahme-Systematik folgt. Diese sieht
    vor, dass die Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten auch im
    Rahmen des Adresshandels und der Verwendung für Werbemaßnahmen
    grundsätzlich der Einwilligung des Betroffenen bedarf. Mit der Einführung dieses
    gesetzlichen Einwilligungsvorbehalts wird die eigentliche Privilegierung des
    ursprünglichen Listenprivilegs, die im Kern aus der Flexibilität einer Opt-out-
    Regelung resultiert, in systematischer Hinsicht aufgegeben. Die vom Gesetzgeber

    aufgenommenen Ausnahmetatbestände ermöglichen jedoch weiterhin in bestimmten
    Fällen die Nutzung von Daten ohne vorherige Einwilligung.
    Der Einwilligungsgrundsatz erfährt punktuelle Ausnahmen. Diese im Laufe des
    Gesetzgebungsverfahrens gezielt eingeführten Sonderregelungen tragen
    insbesondere dem Bedürfnis nach unbürokratischen und in der Praxis handhabbaren
    Werbemöglichkeiten Rechnung, ohne den Gedanken des Betroffenenschutzes außer
    Acht zu lassen. Dabei beschränken sich die zulässigen Ausnahmen – wie bisher –
    auf listenmäßig oder sonst zusammengefasste Daten bezüglich der Zugehörigkeit
    des Betroffenen zu einer Personengruppe, seine Berufs-, Branchen- und
    Geschäftsbezeichnung, seinen Namen, Titel, akademischen Grad, seine Anschrift
    sowie sein Geburtsjahr. Zudem ist eine einwilligungsfreie Verwendung von
    Listendaten selbst bei Vorliegen eines Ausnahmetatbestands gem. § 28 Abs. 3 Satz
    6 BDSG nur insoweit zulässig, als der Nutzung keine schutzwürdigen Interessen des
    Betroffenen entgegenstehen. Auf dieser Grundlage übermittelte Daten unterliegen
    zudem der Zweckbindung, d. h. sie dürfen nur für den Zweck verarbeitet oder genutzt
    werden, für den sie übermittelt worden sind (§ 28 Abs. 3 Satz 7 BDSG).
    Soweit im Rahmen der Eigenwerbung eines Unternehmens zu den vorgenannten
    Daten weitere hinzugefügt werden dürfen, muss die Stelle, die die Daten erstmalig
    erhoben hat, aus der Werbung eindeutig hervorgehen, § 28 Abs. 3 Satz 4 BDSG. In
    diesem Fall hat die übermittelnde Stelle die Herkunft der Daten und den Empfänger
    für die Dauer von zwei Jahren nach der Übermittlung zu speichern und dem
    Betroffenen auf Verlangen Auskunft über die Herkunft der Daten und den
    Empfänger zu erteilen (§ 34 Abs. 1a Satz 1 BDSG).
    Widerspricht der Betroffene bei der verantwortlichen Stelle der Verarbeitung oder
    Nutzung seiner Daten für Zwecke der Werbung oder der Markt- oder
    Meinungsforschung, ist eine Verarbeitung oder Nutzung für diese Zwecke gem. § 28
    Abs. 4 Satz 1 BDSG unzulässig.
    Die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften obliegt hierbei den
    Datenschutzaufsichtsbehörden der Länder.
    Weiterhin hebt der Ausschuss hervor, dass der Wegfall des Listenprivilegs und das
    damit verbundene Erfordernis der expliziten Einwilligung des Verbrauchers zu der
    werblichen Nutzung von Adressen der Werbewirtschaft, dem Versandhandel, den
    Zeitungsverlagen und jedem mittels Werbebrief am Markt agierenden Unternehmen
    einen ganz erheblichen Teil der geschäftlichen Betätigung entziehen würde. Über

    alle Branchen hinweg setzen deutsche Unternehmen adressierte Werbesendungen
    ein, um Verbraucher auf Produkte und Dienstleistungen aufmerksam zu machen. Im
    Jahr 2011 flossen allein 9,5 Mrd. Euro oder knapp 17 Prozent der
    Gesamtwerbeaufwendungen in das Dialogmarketing-Instrument der adressierten
    Werbesendung.
    Eine Streichung des Listenprivilegs würde die wichtige Neukundenansprache zum
    Ausgleich der normalen Fluktuation im Kundenstamm vor allem im Versandhandel
    und im Pressevertrieb deutlich erschweren. So gehen zwischen 10 und 30 Prozent
    der Abonnenten jährlich verloren und müssen neu geworben werden, um die
    Abo-Auflage nur zu halten. Im Bereich der Publikumspresse hängen bis zu 20
    Prozent der Abonnement-Auflage vieler Zeitungen und Zeitschriften von
    adressiertem Direktmarketing ab. Lokale und regionale Zeitungen generieren auf
    diese Art nach Befragungen sogar bis zu 50 Prozent der befristeten Abonnements
    und bis zu 20 Prozent der neugewonnenen unbefristeten Abonnements. Ebenso
    wichtig ist das Listenprivileg für den Versand der Fachpresse. Hier macht der
    Abo-Anteil regelmäßig nur einen kleinen Teil der Auflage aus. Der größte Teil der
    Auflage (teilweise bis 90 Prozent) wird kostenlos im sog. Frei- und Wechselversand
    auf der Basis spezieller Adresslisten an die jeweils relevante Zielgruppe versandt.
    Die gezielte Ansprache von Personen mit Direktwerbung per Post ist nach
    Auffassung des Ausschusses zudem auch weniger umweltschädlich als die aus einer
    Abschaffung des Listenprivilegs resultierende ungezielte Werbung, die regelmäßig
    mit hohen Streuverlusten verbunden ist. Auch gemeinnützige Organisationen sind für
    die Ansprache möglicher Spender elementar auf adressierte Briefwerbung
    angewiesen. Ein Entfallen des Listenprivilegs hätte die Bedrohung einer Vielzahl von
    Arbeitsplätzen in einer langen Prozesskette zur Folge.
    Abschließend macht der Ausschuss auf den Bericht der Bundesregierung über die
    Auswirkungen der Änderungen der §§ 28 und 29 BDSG im Rahmen der zweiten
    BDSG-Novelle (Drucksache 18/3707) aufmerksam, mit dem die Bundesregierung der
    in § 48 Satz 1 Nr. 2 BDSG statuierten Evaluierungspflicht nachgekommen ist.
    In der Unterrichtung wird u. a. ausgeführt, dass der ursprüngliche Regierungsentwurf
    die vollständige Streichung des Listenprivilegs vorgesehen habe. Im Zuge des
    Gesetzgebungsverfahrens seien aufgrund befürchteter erheblicher wirtschaftlicher
    Auswirkungen – insbesondere Arbeitsplatzverluste – jedoch noch wesentliche
    Änderungen vorgenommen worden. Die geltende Regelung verzichtet daher auf eine

    vollständige Streichung des Listenprivilegs und setzt stattdessen auf größtmögliche
    Transparenz sowie eine Stärkung des Widerspruchsrechts der Betroffenen.
    Wie aus dem Bericht hervorgeht, wurden den Datenschutzaufsichtsbehörden und
    Wirtschaftsverbänden von der Bundesregierung im April 2014 Fragebögen zu den
    Auswirkungen in der Praxis zugesandt. Die Antworten haben gezeigt, dass das Ziel
    der zweiten BDSG-Novelle grundsätzlich erreicht wurde. Die strukturellen
    Veränderungen im Rahmen der Novelle haben – auch in der Praxis – den Anfall von
    Daten gesenkt, ihren Schutz, soweit sie anfallen, gesteigert und die Transparenz für
    die Betroffenen sowie ihre Widerrufsrechte gestärkt. Die verbleibenden Probleme
    beziehen sich vor allem auf Fälle von Rechtsverstößen. Diese müssen durch
    stärkere Kontrollen und Sanktionierungen der Datenschutzaufsichtsbehörden
    verringert werden. Legislative Abhilfemöglichkeiten wären hier nicht zielführend.
    Ferner verweist der Ausschuss in diesem Zusammenhang auch auf den von der
    EU-Kommission vorgelegten Entwurf einer Datenschutz-Grundverordnung
    (DS-GVO), die das Datenschutzrecht europaweit einheitlich regeln soll. Die DS-GVO
    wird auch den Adresshandel und die Werbung betreffen. So enthält der zurzeit im
    Rat diskutierte Entwurf in seinem Artikel 6 eine Rechtsgrundlage für die Erhebung,
    Verarbeitung und Nutzung von Daten, die auch für Werbung und Adresshandel
    gelten. Auch sind Regelungen zur Einwilligung, zum Widerspruchsrecht sowie zu
    umfangreichen Informationspflichten vorgesehen.
    Ungeachtet fehlender fachlicher Erforderlichkeit wäre es ausweislich des Berichts der
    Bundesregierung auf Drucksache 18/3707 nicht zielführend, während der laufenden
    Verhandlungen über die DS-GVO das nationale Datenschutzrecht zu novellieren, da
    noch nicht feststeht, wie die maßgeblichen europäischen Regelungen ausgestaltet
    sein werden.
    Vor diesem Hintergrund hält der Ausschuss die geltende Rechtslage für sachgerecht
    und vermag sich nicht für eine Gesetzesänderung im Sinne der Petition
    auszusprechen.
    Der Petitionsausschuss empfiehlt daher, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil
    dem Anliegen nicht entsprochen werden konnte.
    Der von den Fraktionen DIE LINKE. und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gestellte
    Antrag, die Petition der Bundesregierung - dem Bundesministerium des Innern - zur
    Erwägung zu überweisen, den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis

    zu geben und dem Europäischen Parlament zuzuleiten, ist mehrheitlich abgelehnt
    worden.Begründung (pdf)