18/11/2015 16:08
Pet 1-17-06-298-042230
Datenschutz
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 05.03.2015 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte. Begründung
Mit der Petition wird die ersatzlose Abschaffung des sogenannten Listenprivilegs,
d. h. der Ausnahmeregelung im deutschen Datenschutzrecht zur Weitergabe
personenbezogener Daten an Dritte, gefordert.
Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen vorgetragen, der Daten- und
Adresshandel ohne Wissen und vor allem ohne Zustimmung der Betroffenen stelle
einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht dar. Es werde unter Belästigung des
Bürgers und unter dem Deckmantel von Wirtschaftsstützung aus den Informationen
über Menschen Geld gemacht. Der Verkäufer bereichere sich hierbei auf Kosten des
Bürgers und setze ihn wissentlich nicht abschätzbaren Konsequenzen aus. Es
existiere keine Transparenz und das vermeintliche Recht auf Widerspruch könne ein
einzelner Bürger nicht effektiv ausüben, da sich im Hinblick hierauf niemand
zuständig fühle. Durch das Listenprivileg finde folglich eine Aushöhlung des
Datenschutzes statt. Ferner fehle es an einer wirksamen Kontrolle, was mit den
Daten geschehe. Darüber hinaus sei die Herstellung von unerwünschten Postwurf-
und Werbesendungen umweltschädlich und verschwende wertvolle Ressourcen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
Unterlagen verwiesen.
Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe
liegen 795 Mitzeichnungen und 7 Diskussionsbeiträge vor. Es wird um Verständnis
gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen
werden kann.
Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
zusammenfassen:
Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass das
Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) bis zu seiner Novellierung im Jahr 2009 die
Übermittlung oder Nutzung bestimmter listenmäßig oder sonst zusammengefasster
Daten für Zwecke der Werbung, der Markt- oder Meinungsforschung ohne
Einwilligung des Betroffenen vorsah. Die Übermittlung oder Nutzung war für jedwede
Zwecke der Werbung nach § 28 Abs. 3 Nr. 3 BDSG a. F. zulässig, sofern kein Grund
zu der Annahme bestand, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse am
Ausschluss der Übermittlung oder Nutzung hatte. Einer vorherigen Einwilligung des
Betroffenen bedurfte es nicht. Den Betroffenen stand lediglich die Möglichkeit zur
Verfügung, nachträglich und mit Wirkung für die Zukunft der weiteren Übermittlung
oder Nutzung ihrer Daten zu widersprechen.
Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass im Zusammenhang mit dem zum
1. September 2009 in Kraft getretenen „Gesetz zur Änderung datenschutzrechtlicher
Vorschriften“ (BDSG-Novelle II) einige grundlegende Änderungen vorgenommen
wurden. So wurde im Bundesdatenschutzgesetz insbesondere das Listenprivileg
geändert, die Voraussetzungen der Werbeeinwilligung neu geregelt und die
Informationspflicht nach § 42a BDSG eingeführt, wonach bei unrechtmäßiger
Kenntniserlangung durch Dritte bei besonders sensiblen Daten die
Aufsichtsbehörden und die Betroffenen zu informieren sind. Maßgebliches Ziel der
Reformbemühungen war die Schaffung größerer Transparenz bei der Verwendung
von personenbezogenen Daten zu Werbezwecken. Dabei sollte insbesondere dem
Wunsch der Betroffenen nach mehr Selbstbestimmung nachgekommen werden.
Der Petitionsausschuss merkt hierzu an, dass § 28 Abs. 3 BDSG grundlegend
geändert wurde und nunmehr einer Regel-Ausnahme-Systematik folgt. Diese sieht
vor, dass die Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten auch im
Rahmen des Adresshandels und der Verwendung für Werbemaßnahmen
grundsätzlich der Einwilligung des Betroffenen bedarf. Mit der Einführung dieses
gesetzlichen Einwilligungsvorbehalts wird die eigentliche Privilegierung des
ursprünglichen Listenprivilegs, die im Kern aus der Flexibilität einer Opt-out-
Regelung resultiert, in systematischer Hinsicht aufgegeben. Die vom Gesetzgeber
aufgenommenen Ausnahmetatbestände ermöglichen jedoch weiterhin in bestimmten
Fällen die Nutzung von Daten ohne vorherige Einwilligung.
Der Einwilligungsgrundsatz erfährt punktuelle Ausnahmen. Diese im Laufe des
Gesetzgebungsverfahrens gezielt eingeführten Sonderregelungen tragen
insbesondere dem Bedürfnis nach unbürokratischen und in der Praxis handhabbaren
Werbemöglichkeiten Rechnung, ohne den Gedanken des Betroffenenschutzes außer
Acht zu lassen. Dabei beschränken sich die zulässigen Ausnahmen – wie bisher –
auf listenmäßig oder sonst zusammengefasste Daten bezüglich der Zugehörigkeit
des Betroffenen zu einer Personengruppe, seine Berufs-, Branchen- und
Geschäftsbezeichnung, seinen Namen, Titel, akademischen Grad, seine Anschrift
sowie sein Geburtsjahr. Zudem ist eine einwilligungsfreie Verwendung von
Listendaten selbst bei Vorliegen eines Ausnahmetatbestands gem. § 28 Abs. 3 Satz
6 BDSG nur insoweit zulässig, als der Nutzung keine schutzwürdigen Interessen des
Betroffenen entgegenstehen. Auf dieser Grundlage übermittelte Daten unterliegen
zudem der Zweckbindung, d. h. sie dürfen nur für den Zweck verarbeitet oder genutzt
werden, für den sie übermittelt worden sind (§ 28 Abs. 3 Satz 7 BDSG).
Soweit im Rahmen der Eigenwerbung eines Unternehmens zu den vorgenannten
Daten weitere hinzugefügt werden dürfen, muss die Stelle, die die Daten erstmalig
erhoben hat, aus der Werbung eindeutig hervorgehen, § 28 Abs. 3 Satz 4 BDSG. In
diesem Fall hat die übermittelnde Stelle die Herkunft der Daten und den Empfänger
für die Dauer von zwei Jahren nach der Übermittlung zu speichern und dem
Betroffenen auf Verlangen Auskunft über die Herkunft der Daten und den
Empfänger zu erteilen (§ 34 Abs. 1a Satz 1 BDSG).
Widerspricht der Betroffene bei der verantwortlichen Stelle der Verarbeitung oder
Nutzung seiner Daten für Zwecke der Werbung oder der Markt- oder
Meinungsforschung, ist eine Verarbeitung oder Nutzung für diese Zwecke gem. § 28
Abs. 4 Satz 1 BDSG unzulässig.
Die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften obliegt hierbei den
Datenschutzaufsichtsbehörden der Länder.
Weiterhin hebt der Ausschuss hervor, dass der Wegfall des Listenprivilegs und das
damit verbundene Erfordernis der expliziten Einwilligung des Verbrauchers zu der
werblichen Nutzung von Adressen der Werbewirtschaft, dem Versandhandel, den
Zeitungsverlagen und jedem mittels Werbebrief am Markt agierenden Unternehmen
einen ganz erheblichen Teil der geschäftlichen Betätigung entziehen würde. Über
alle Branchen hinweg setzen deutsche Unternehmen adressierte Werbesendungen
ein, um Verbraucher auf Produkte und Dienstleistungen aufmerksam zu machen. Im
Jahr 2011 flossen allein 9,5 Mrd. Euro oder knapp 17 Prozent der
Gesamtwerbeaufwendungen in das Dialogmarketing-Instrument der adressierten
Werbesendung.
Eine Streichung des Listenprivilegs würde die wichtige Neukundenansprache zum
Ausgleich der normalen Fluktuation im Kundenstamm vor allem im Versandhandel
und im Pressevertrieb deutlich erschweren. So gehen zwischen 10 und 30 Prozent
der Abonnenten jährlich verloren und müssen neu geworben werden, um die
Abo-Auflage nur zu halten. Im Bereich der Publikumspresse hängen bis zu 20
Prozent der Abonnement-Auflage vieler Zeitungen und Zeitschriften von
adressiertem Direktmarketing ab. Lokale und regionale Zeitungen generieren auf
diese Art nach Befragungen sogar bis zu 50 Prozent der befristeten Abonnements
und bis zu 20 Prozent der neugewonnenen unbefristeten Abonnements. Ebenso
wichtig ist das Listenprivileg für den Versand der Fachpresse. Hier macht der
Abo-Anteil regelmäßig nur einen kleinen Teil der Auflage aus. Der größte Teil der
Auflage (teilweise bis 90 Prozent) wird kostenlos im sog. Frei- und Wechselversand
auf der Basis spezieller Adresslisten an die jeweils relevante Zielgruppe versandt.
Die gezielte Ansprache von Personen mit Direktwerbung per Post ist nach
Auffassung des Ausschusses zudem auch weniger umweltschädlich als die aus einer
Abschaffung des Listenprivilegs resultierende ungezielte Werbung, die regelmäßig
mit hohen Streuverlusten verbunden ist. Auch gemeinnützige Organisationen sind für
die Ansprache möglicher Spender elementar auf adressierte Briefwerbung
angewiesen. Ein Entfallen des Listenprivilegs hätte die Bedrohung einer Vielzahl von
Arbeitsplätzen in einer langen Prozesskette zur Folge.
Abschließend macht der Ausschuss auf den Bericht der Bundesregierung über die
Auswirkungen der Änderungen der §§ 28 und 29 BDSG im Rahmen der zweiten
BDSG-Novelle (Drucksache 18/3707) aufmerksam, mit dem die Bundesregierung der
in § 48 Satz 1 Nr. 2 BDSG statuierten Evaluierungspflicht nachgekommen ist.
In der Unterrichtung wird u. a. ausgeführt, dass der ursprüngliche Regierungsentwurf
die vollständige Streichung des Listenprivilegs vorgesehen habe. Im Zuge des
Gesetzgebungsverfahrens seien aufgrund befürchteter erheblicher wirtschaftlicher
Auswirkungen – insbesondere Arbeitsplatzverluste – jedoch noch wesentliche
Änderungen vorgenommen worden. Die geltende Regelung verzichtet daher auf eine
vollständige Streichung des Listenprivilegs und setzt stattdessen auf größtmögliche
Transparenz sowie eine Stärkung des Widerspruchsrechts der Betroffenen.
Wie aus dem Bericht hervorgeht, wurden den Datenschutzaufsichtsbehörden und
Wirtschaftsverbänden von der Bundesregierung im April 2014 Fragebögen zu den
Auswirkungen in der Praxis zugesandt. Die Antworten haben gezeigt, dass das Ziel
der zweiten BDSG-Novelle grundsätzlich erreicht wurde. Die strukturellen
Veränderungen im Rahmen der Novelle haben – auch in der Praxis – den Anfall von
Daten gesenkt, ihren Schutz, soweit sie anfallen, gesteigert und die Transparenz für
die Betroffenen sowie ihre Widerrufsrechte gestärkt. Die verbleibenden Probleme
beziehen sich vor allem auf Fälle von Rechtsverstößen. Diese müssen durch
stärkere Kontrollen und Sanktionierungen der Datenschutzaufsichtsbehörden
verringert werden. Legislative Abhilfemöglichkeiten wären hier nicht zielführend.
Ferner verweist der Ausschuss in diesem Zusammenhang auch auf den von der
EU-Kommission vorgelegten Entwurf einer Datenschutz-Grundverordnung
(DS-GVO), die das Datenschutzrecht europaweit einheitlich regeln soll. Die DS-GVO
wird auch den Adresshandel und die Werbung betreffen. So enthält der zurzeit im
Rat diskutierte Entwurf in seinem Artikel 6 eine Rechtsgrundlage für die Erhebung,
Verarbeitung und Nutzung von Daten, die auch für Werbung und Adresshandel
gelten. Auch sind Regelungen zur Einwilligung, zum Widerspruchsrecht sowie zu
umfangreichen Informationspflichten vorgesehen.
Ungeachtet fehlender fachlicher Erforderlichkeit wäre es ausweislich des Berichts der
Bundesregierung auf Drucksache 18/3707 nicht zielführend, während der laufenden
Verhandlungen über die DS-GVO das nationale Datenschutzrecht zu novellieren, da
noch nicht feststeht, wie die maßgeblichen europäischen Regelungen ausgestaltet
sein werden.
Vor diesem Hintergrund hält der Ausschuss die geltende Rechtslage für sachgerecht
und vermag sich nicht für eine Gesetzesänderung im Sinne der Petition
auszusprechen.
Der Petitionsausschuss empfiehlt daher, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil
dem Anliegen nicht entsprochen werden konnte.
Der von den Fraktionen DIE LINKE. und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gestellte
Antrag, die Petition der Bundesregierung - dem Bundesministerium des Innern - zur
Erwägung zu überweisen, den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis
zu geben und dem Europäischen Parlament zuzuleiten, ist mehrheitlich abgelehnt
worden.Begründung (pdf)