2017-08-29 16:53
Pet 1-17-09-7510-036821Energiepreise
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 13.02.2014 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen
worden ist.
Begründung
Mit der Petition soll erreicht werden, dass wirksame Maßnahmen gegen die
steigenden Benzinpreise ergriffen werden.
Zu diesem Anliegen, das auf der Internetseite des Deutschen Bundestages
veröffentlicht wurde, liegen dem Petitionsausschuss 679 Mitzeichnungen,
112 Diskussionsbeiträge sowie mehrere Eingaben mit verwandter Zielsetzung vor.
Sie werden wegen des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen
parlamentarischen Prüfung unterzogen. Es wird um Verständnis gebeten, dass nicht
auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen werden kann.
Zur Begründung des Anliegens wird vorgetragen, der Verbraucher müsse vor
Preisschwankungen bei Kraftstoffen geschützt werden. Es werden eine Reihe von
Vorschlägen unterbreitet, wie dies am besten zu gewährleisten sei. So wird
beispielsweise eine gesetzliche Regelung gefordert, nach der Tankstellen ihre Preise
nicht beliebig oft ändern dürften und Preisänderungen zudem ankündigen müssten.
Einige Petenten fordern, dass Tankstellen nach dem Vorbild anderer Länder,
beispielsweise des australischen Bundesstaates West-Australien oder Österreichs,
die Preise schon am Vorabend festlegen müssten, andere fordern eine
Preisänderung nur alle fünf Tage zuzulassen. Zudem solle die Preistransparenz über
ein Internetportal erhöht werden, dem die Kraftstoffpreise für die einzelnen
Tankstellen in Echtzeit zu entnehmen sein sollten. Weitere Vorschläge lauten, dass
Preisänderungen im Internet zehn Minuten im Voraus angekündigt oder dass die
Preise bis zu einem Monat eingefroren werden sollten. Eine andere Forderung ist die
Festlegung bundesweit einheitlicher und staatlich festgelegter Kraftstoffpreise sowie
die Gründung einer staatlichen Tankstellengesellschaft. Darüber hinaus wird
vorgeschlagen, die Mineralölsteuer zu senken. Viele Petenten kritisieren, dass das
Oligopol der Kraftstoffkonzerne eine freie Marktwirtschaft mit marktgerechtem
Wettbewerb verhindere, daher sei die Entflechtung dieser Konzerne und eine
staatliche Regulierung notwendig. Die hohen Benzinpreise entzögen der
Volkswirtschaft Kaufkraft. Ferner wird gefordert, dass eine unabhängige
Expertenkommission innerhalb der Bundesnetzagentur ein Preisfenster für die Preise
an öffentlichen Tankstellen ermitteln solle.
Hinsichtlich des weiteren Vorbringens wird auf den Inhalt der eingereichten
Petitionen verwiesen.
Der Petitionsausschuss hat auch der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre
Ansicht zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung
lässt sich unter Einbeziehung der von der Bundesregierung angeführten Aspekte wie
folgt zusammenfassen:
Der Petitionsausschuss stellt fest, dass sich die Preise für Benzin und Diesel an den
Tankstellen entsprechend dem Rohölpreis und den internationalen
Großhandelspreisen für Kraftstoffe entwickeln. Die Preise haben Höchststände
erreicht und sind von einem starken Auf und Ab geprägt. Allerdings zeigt der
Vergleich mit anderen europäischen Staaten, anhand der sogenannten Brutto-
Tankstellenmargen, dass die Kraftstoffversorgung in Deutschland kosteneffizient ist.
Zudem weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass das Thema
Benzinpreiskontrolle fortlaufend in den verschiedenen parlamentarischen Gremien
des Deutschen Bundestages beraten wird. Die Vorlagen können im Internet unter
www.bundestag.de eingesehen werden.
Zu den mit den Petitionen vorgetragenen Aspekten zur Benzinpreiskontrolle führt der
Ausschuss im Einzelnen aus:
Zum Stichwort Oligopol führt der Petitionsausschuss aus, dass die Frage, ob auf
dem Kraftstoffmarkt ein marktbeherrschendes Oligopol existiert, noch durch das
Oberlandesgericht (OLG) Düsseldorf geprüft wird. Nach Ansicht des
Bundeskartellamtes (BKartA) bilden die Mineralölgesellschaften Shell, Aral/BP,
ConocoPhillips (Jet), ExxonMobil/Esso und Total ein Oligopol. Der
Bundesgerichtshof (BGH) hält es für möglich, dass diese Feststellung des BKartA
zutrifft, und hat daher den Fall an das OLG Düsseldorf, das eine entgegenstehende
Auffassung vertreten hatte, zurückverwiesen. Einen Missbrauch der vermeintlich
marktbeherrschenden Stellung hat das BKartA bislang nicht nachweisen können,
auch nicht im Rahmen der Sektoruntersuchung „Kraftstoffe“, wie aus dem am
26. Mai 2011 veröffentlichten Abschlussbericht der Untersuchung hervorgeht. Der
Abschlussbericht zur Sektoruntersuchung ist auf der Internetseite des BKartA
abrufbar.
Grundsätzlich entwickeln sich die Kraftstoffpreise an den Tankstellen entsprechend
dem Anteil der Rohölkosten am Kraftstoffpreis sowie dem Verhältnis von Angebot
und Nachfrage. Preisänderungen im Wochenverlauf haben sich nach Angaben von
Aral im Jahr 2011 im Vergleich zum Jahr 1999 fast versechsfacht. Das BKartA hat in
seiner Sektoruntersuchung festgestellt, dass auf dem Kraftstoffmarkt eine hohe
Preistransparenz besteht. Die Preissetzungsfreiheit ist eine Konsequenz aus der
grundrechtlich geschützten Vertragsfreiheit und zentrales Element einer
marktwirtschaftlichen Ordnung. Insofern ist auch die geforderte Preisdeckelung nicht
möglich. Ein Mineralölunternehmen kann die Preise nach eigenem Ermessen
festsetzen und ändern, solange es das Verbot von Preisabsprachen und
missbräuchlicher Preiserhöhung beachtet. Der Markt weist aufgrund seiner hohen
Preistransparenz und der gleichzeitigen hohen Konzentration die Besonderheit auf,
dass die Wettbewerber die Preise gegenseitig beobachten und diese erhöhen bzw.
senken können, ohne dass kartellrechtswidrige Absprachen zwischen ihnen
überhaupt notwendig wären. Im Laufe der Zeit sind Preissetzungsmuster entstanden,
wie z. B. der Preisanstieg zu Beginn der Reisezeit oder vor Feiertagen.
Zu den Energiesteuersätzen merkt der Petitionsausschuss an, dass diese bereits seit
2003 unverändert sind. Die Höhe der Steuersätze je nach Preissituation an den
internationalen Märkten anzupassen, ist aus Sicht des Petitionsausschusses weder
haushalts- und steuerpolitisch sinnvoll noch praktikabel und wird derzeit auch nicht
erwogen.
Die Forderung, eine missbrauchsunabhängige, eigentumsrechtliche Entflechtung von
Unternehmen der Mineralöl-/Kraftstoffindustrie durchzuführen, hält der Ausschuss
ebenfalls nicht für angebracht. Eine derartige Entflechtungsregelung wäre nach dem
geltenden Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) nicht möglich. Auch
bei der Formulierung der Eckpunkte 2011 für die geplante Novellierung der 8. GWB
wurde auf eine entsprechende Regelung verzichtet, da sie die
Innovationsbereitschaft von Unternehmen in einem gewissen Maße hemmen würde.
Ein Marktteilnehmer, der mit lauteren Mitteln innovativ und erfolgreich tätig ist, würde
gegebenenfalls der Entflechtung unterliegen, nur weil er eine bestimmte Größe bzw.
einen bestimmten Marktanteil überschritten hat. Auf dem deutschen Kraftstoffmarkt
handelt es sich bei den fünf führenden Mineralölunternehmen um internationale
Großkonzerne, die zudem horizontal durch Gemeinschaftsraffinerien, -pipelines und -
tanklager sehr eng miteinander verflochten sind. Daher ist es aus Sicht des
Ausschusses fraglich, ob eine Entflechtungsanordnung außerhalb Deutschlands
überhaupt durchsetzbar wäre. Stattdessen soll das BKartA Wettbewerbsverstöße
besser ahnden können. Dazu soll eine Markttransparenzstelle für den Großhandel
mit Strom und Gas eingerichtet werden, die auch den Kraftstoffbereich erfasst. Die
Stelle ermöglicht demBKartA zudem die Preisbildung auf den Energie- und
Kraftstoffmärkten mit Blick auf Kartellrechtsverstöße zu beobachten und derartige
Verstöße gegebenenfalls zu verfolgen. Außerdem sieht der Entwurf eine
wöchentliche Meldepflicht der Raffinerien, des Großhandels und der Tankstellen zu
den Beschaffungs- und Verkaufspreisen sowie Mengendaten vor.
Das Verbot des Preisscherenverkaufs, das noch bis zum 31. Dezember 2012
befristet ist, soll im Rahmen der 8. GWB-Novelle dauerhaft gesetzlich verankert
werden. Preisscherenverkäufeliegen vor, wenn ein Mineralölunternehmen vom
Autofahrer für den Kraftstoff an seinen Tankstellen einen geringeren Preis verlangt
als von den belieferten Konkurrenten, z. B. freien Tankstellen. Wettbewerber werden
so gezielt vom Markt verdrängt und mittelfristig setzt sich ein höheres Preisniveau
durch.
Da sich die Kraftstoffpreise grundsätzlich entsprechend dem Anteil der Rohölkosten
entwickeln, spiegeln sich Änderungen des Rohölpreises fast eins zu eins in den
Großhandelspreisen für Kraftstoffe am Rotterdamer Markt wider. Vor diesem
Hintergrund kann nach Auffassung des Ausschusses nicht davon ausgegangen
werden, dass ein staatliches Tankstellennetz, das auch kostendeckend arbeiten
muss, Kraftstoffe zu niedrigeren Preisen anbieten kann als die jetzigen
Marktteilnehmer. Erfolgversprechender ist deshalb die konsequente Anwendung
bestehender kartellrechtlicher Instrumente. Das BKartA beabsichtigt ferner Zukäufe
von Tankstellen durch die großen Mineralölunternehmen einer strengen
Fusionskontrolle zu unterziehen.
Zu den Stichworten Datenbank und Preisankündigung in Echtzeit führt der
Petitionsausschuss aus, dass eine staatliche Preiserfassung, z. B. wie
vorgeschlagen innerhalb von zehn Minuten, bei fast 15.000 Tankstellen sehr
aufwendig und zu teuer wäre. Anders als jetzt vorgesehen müssten auch die kleinen
und mittleren Unternehmen verpflichtet werden, mehrmals täglich ihre aktuellen
Preise zu melden. Kosten würden vermutlich auf die Verbraucher abgewälzt werden.
Außerdem bieten private Internetportale bereits jetzt die Möglichkeit, die aktuellen
Kraftstoffpreise in der jeweiligen Umgebung zu vergleichen. Da der Staat nicht als
Konkurrent zu privaten Anbietern auftreten soll, wurde davon abgesehen, dass die
Markttransparenzstelle die ihr übermittelten Daten veröffentlicht.
Im Zusammenhang mit den Modellen zur Benzinpreiskontrolle in Österreich und
West-Australien weist der Ausschuss darauf hin, dass das Bundesministerium für
Wirtschaft und Technologie nach seinen Modellprüfungen auch von dem west-
australischen Modell abgesehen hat, da es langfristig keinen preissenkenden Effekt
aufweist. Es zwingt die Mineralölgesellschaften ihre Preise über 24 Stunden
einzufrieren, um so Preiserhöhungen bzw. -schwankungen entgegenzuwirken.
Insgesamt hat diese Regelung die Marktposition der großen Mineralölunternehmen
verbessert und die der freien Wettbewerber geschwächt. Dennmittelständische
Tankstellenunternehmen können dadurch schnell in wirtschaftliche Schwierigkeiten
geraten, da sie ihre eventuell nicht-konkurrenzfähigen Kraftstoffpreise an einzelnen
Stationen durch ihr Tankstellennetz nicht hinreichend ausgleichen können.
Das österreichische Modell sieht vor, dass eine tägliche Kraftstoffpreiserhöhung nur
einmal pro Tag erlaubt ist, während Preissenkungen uneingeschränkt zulässig sind.
So wurde zwar die Transparenz der Preisänderungen erhöht, niedrigere Preise
konnten jedoch auch hier nicht erreicht werden. Das Modell stärkt den Anreiz für die
Kraftstoffunternehmen, den Preis stärker zu erhöhen als im Wettbewerb notwendig,
um ihn dann in zahlreichen kleinen Schritten teilweise wieder zu senken. Damit wirkt
die Regelung gerade nicht als „Preisbremse“.
Staatliche Preisregulierungen müssen aus Sicht des Ausschusses in einer sozialen
Marktwirtschaft grundsätzlich die Ausnahme bleiben. Sie garantieren weder
Versorgungssicherheit noch bieten sie eine Gewähr für ein marktgerechtes
Preisniveau.
Vor dem Hintergrund der Ausführungen stellt der Petitionsausschuss fest, dass den
zahlreichen unterschiedlichen Vorschlägen zur Benzinpreisregulierung in vielen
Punkten aus den genannten Gründen nicht gefolgt werden kann. Einigen
Forderungen ist bereits entsprochen bzw. wird durch die angekündigte 8. GWB-
Novelle und das Markttransparenzstellengesetz nachgekommen.
Der Ausschuss empfiehlt, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen
teilweise entsprochen worden ist.
Begründung (PDF)