18.11.2015, 16:07
Pet 2-18-02-11015-014957
Gesetzesvorlagen des Deutschen
Bundestages
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 18.06.2015 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte. Begründung
Der Petent möchte erreichen, dass Gesetz- und Änderungsentwürfe für Gesetzestexte
künftig nur noch in Form von direkten Gegenüberstellungen der jeweiligen Texte (also
in Form sog. "Synopsen") eingebracht und behandelt werden. Dem jeweils gültigen
Gesetzestext sei die aktuell zu beratende Neufassung im Volltext gegenüberzustellen.
Zur Begründung wird ausgeführt, die gegenwärtige Darstellung/Veröffentlichung von
Gesetzesänderungen (etwa auch im Dokumentationssystem DIP des Deutschen
Bundestages) sehe beispielsweise wie folgt aus: "In § 89 Abs. 2 werden die Wörter
"und Dauer" durch die Wörter "die Dauer und die Abgeltung" ersetzt". Aus einer
derartigen Darstellung ließen sich weder der Originalkontext noch die Auswirkungen
der Änderungen ableiten. Wolle man sich intensiv mit der zugrundeliegenden Thematik
befassen, müsse man jedoch den aktuellen Gesetzestext mit den jeweiligen
Änderungen versehen oder die alte und die neue modifizierte Version nebeneinander
legen. Angesichts der Möglichkeiten, die aktuelle Textsoftware biete, sei dieses
Vorgehen antiquiert und fehleranfällig. Moderne Software sei jedoch auch in den
gesetzgebenden Institutionen verfügbar und komme zum Einsatz. Bei dieser
modernen Software sei es etwa möglich, die Funktion "Änderungen verfolgen" oder
eine ähnliche Funktionalität einzuschalten. Im Sinne einer besseren Lesbarkeit sei
eine solche Vorgehensweise sicherlich ein Fortschritt zum Status quo.
Zu den Einzelheiten des Vortrages des Petenten wird auf die von ihm eingereichten
Unterlagen verwiesen.
Die Eingabe ist auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlicht
worden. Es gingen 134 Mitzeichnungen sowie 12 Diskussionsbeiträge ein.
Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Haltung
zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Gesichtspunkte wie
folgt zusammenfassen:
Einleitend stellt der Petitionsausschuss fest, dass die meisten Gesetzentwürfe von der
Bundesregierung in den Deutschen Bundestag eingebracht werden. Deshalb sind die
im Bundesgesetzblatt verkündeten Gesetze vor allem durch die Gesetzestechnik und
die rechtsförmlichen Regeln geprägt, die die Bundesregierung für ihre
Gesetzgebungsarbeit in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien
(GGO) und im Handbuch der Rechtsförmlichkeit entwickelt hat. Die dort geregelten
Anforderungen an Aufbau und Gestaltung der Gesetzentwürfe folgen langjähriger
Gesetzgebungstradition. Ihre Einhaltung verlangt bestimmte Bearbeitungsschritte und
Arbeitsabläufe bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen und bei ihrer Begleitung
durch den Gesetzgebungsprozess.
Weit mehr als 50% der heutigen Gesetzgebungsarbeit ist Änderungsgesetzgebung.
Die traditionelle Änderungstechnik soll sicherstellen, dass der Gesetzgeber nur über
die konkreten Textänderungen beschließt und dass bei Ausführung der Befehle im
zugrundeliegenden Gesetz ein eindeutiger Text entsteht. Die rechtsförmlich korrekte
Fassung des Änderungsbefehls ist deshalb eine verantwortungsvolle Aufgabe, die
Training und fortwährende Kontrollen und Korrekturen erfordert, wenn der Entwurf sich
im Verlauf der Beratungen ändert. Der Petitionsausschuss stimmt dem Vortrag des
Petenten dahingehend zu, dass die traditionelle Änderungstechnik mittels
Änderungsbefehlen sehr aufwendig ist.
Da Änderungsbefehle nicht aus sich heraus verständlich sind, kann bislang nur mit
einem erheblichen Aufwand zuverlässig festgestellt werden, welche Änderung durch
einen Änderungsbefehl überhaupt bewirkt werden soll. Dieser Aufwand ist nicht nur
von denjenigen zu betreiben, die Gesetzentwürfe verfassen, beraten und beschließen,
sondern auch von den Lesern des Bundesgesetzblattes. Ein Nachvollziehen der
jeweiligen Änderungen im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses wird dann besonders
schwer, wenn ein Gesetz bereits mehrfach geändert wurde. Weil der Gesetzgeber sich
in Änderungsgesetzen ausschließlich auf die im Bundesgesetzblatt verkündeten
Gesetze und Gesetzesänderungen beruft, muss sich der Wortlaut eines Gesetzes aus
den dort verkündeten Rechtsakten zweifelsfrei ermitteln lassen. Daher sind von
privaten Firmen betriebene Datenbanken mit konsolidierten aktuellen Gesetzestexten
zwar für die alltägliche praktische Orientierung im Gesetzesbestand sehr hilfreich und
wichtig, sie ersetzen jedoch nicht die im Bundesgesetzblatt verkündeten Texte und
enthalten zudem nicht die gewünschte textliche Hervorhebung von
Gesetzesänderungen.
Die vom Petenten genannten Defizite der traditionellen Änderungstechnik (hoher
Arbeitsaufwand und mangelnde Transparenz der inhaltlichen Auswirkungen) könnten
aber heute tatsächlich durch Einsatz moderner Softwarelösungen überwunden
werden. Dabei genügt es jedoch nicht, den Deutschen Bundestag beschließen zu
lassen, dass Gesetzesänderungen in der bisher geltenden Fassung eines Gesetzes
im Bundesgesetzblatt deutlich gemacht werden sollen. Bei fortwährender
Veröffentlichung ganzer Gesetzestexte mit hervorgehobenen Änderungen würde der
Umfang des Bundesgesetzblattes außerordentlich anwachsen. Aus diesem Grunde ist
nur eine komplexe elektronisch unterstützte Lösung zweckmäßig, die neben einer
Textvergleichsfunktion weitere Vorteile für den Gesetzgebungsprozess bringt.
Der Petitionsausschuss erinnert daran, dass die Bundesregierung sich dieser Frage
im Rahmen ihres Programmes "Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung" widmet.
Sie hat sich in diesem Zusammenhang die Aufgabe gestellt, ein einheitliches und
durchgängiges elektronisches Verfahren zur Vorbereitung von Gesetzentwürfen der
Bundesregierung zu schaffen. Ein wichtiges Teilziel dieses Projekts ist es, die
Gesetzgebungstechnik für Änderungsgesetze künftig so zu verändern, dass sie
einerseits rechtsförmlich einfacher zu handhaben ist und andererseits sichtbar macht,
worin die Änderungen im Vergleich zur aktuellen Fassung bestehen.
Ein derartiges "elektronisches Gesetzgebungsverfahren" verändert wesentlich die
Arbeitsprozesse im Gesetzgebungsverfahren und muss deshalb berücksichtigen,
dass an der Entstehung eines Gesetzes viele verschiedene Stellen mitwirken, die die
zur Verfügung gestellten Dokumente bzw. Daten vom ersten Diskussionsentwurf bis
zur Verkündung reibungslos verarbeiten müssen. Außerdem muss der Prozess der
Beratung und Entscheidung nicht behindert, sondern vorteilhaft unterstützt werden.
Für das Projekt "Elektronisches Gesetzgebungsverfahren" wurde eine Arbeitsgruppe
aus Vertretern der Bundesministerien, des Deutschen Bundestages und des
Bundesrates unter der Leitung des Bundesministeriums des Innern und des
Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz gebildet. Diese
Arbeitsgruppe analysiert gegenwärtig bei allen am Gesetzgebungsprozess beteiligten
Stellen die im Detail ablaufenden Prozesse und die bereits vorhandenen
Softwarelösungen, um daraus ein einheitliches System zu konzipieren. Der
Petitionsausschuss äußert die Überzeugung, dass es geboten ist, die Ergebnisse des
genannten Projekts abzuwarten und im Anschluss hieran in eine Beschlussfassung
zum künftigen Verfahren einzutreten.
Ferner ruft der Petitionsausschuss in Erinnerung, dass von dem vorgetragenen
Petitum auch der parlamentarische Beratungsprozess von Gesetzesvorlagen im
Bereich des Deutschen Bundestages betroffen ist. Beschlussempfehlungen von
Ausschüssen zu Gesetzentwürfen können Synopsen enthalten, wenn zu dem im
Deutschen Bundestag eingebrachten Gesetzentwurf im Laufe der
Ausschussberatungen Änderungsanträge angenommen wurden. Die synoptische
Darstellungsweise ist aber nicht zwingend. Änderungen zum Gesetzentwurf können
ebenso durch sogenannte Maßgaben dargestellt werden. Aufgabe von Berichten und
Beschlussempfehlungen eines Ausschusses ist es, dem Plenum des Deutschen
Bundestages einen Beschluss im Hinblick auf den Gesetzentwurf vorzuschlagen und
dazu die Ausschussberatungen zu dokumentieren. Hierzu werden allein die im
Ausschuss angenommenen Änderungen des Gesetzentwurfs präzise dargestellt.
Soweit der Petent begehrt, im Rahmen der Ausschusstätigkeit eine über die
synoptische Darstellung von Änderungen von Gesetzentwürfen in
Beschlussempfehlungen zu praktizieren, weist der Ausschuss auf Folgendes hin:
Der Ausschuss ist lediglich für die Beratung der ihm überwiesenen Vorlagen, also der
Gesetzentwürfe in der im Deutschen Bundestag eingebrachten Fassung zuständig.
Für die Erstellung der Gesetzentwürfe sind die jeweiligen Initianten zuständig. Soweit
dies die Bundesregierung ist, orientiert sich diese beim Verfassen der Gesetzentwürfe
am Handbuch der Rechtsförmlichkeit, welches eine synoptische Darstellung oder die
Verwendung eines Überarbeitungsmodus gängiger Textverarbeitungsprogramme zur
Darstellung der Änderungen zum geltenden Ursprungstext nicht vorsieht. In
technischer Hinsicht ist hierbei zu berücksichtigen, dass das Gesetzgebungsverfahren
derzeit durch das Programm eNorm unterstützt wird. Hierdurch wird vom Gesetzentwurf
über mögliche Änderungsanträge, die Beschlussempfehlung des Ausschusses und die
Beschlussfassung im Plenum bis zur Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt ohne
Medienbruch mit einer Textversion gearbeitet. Das Programm sieht eine vom Petenten
gewünschte Darstellung nicht vor, sondern orientiert sich ebenfalls an den Vorgaben
des Handbuchs der Rechtsförmlichkeit.
Dem Vorschlag, neben der technisch notwendigen eNorm-Fassung eine weitere
Fassung des Gesetzentwurfs zu erstellen, in der die Änderungen des Entwurfs im
Vergleich zum Ursprungstext im Überarbeitungsmodus eingeführt werden, begegnet
ebenfalls Kritik. Zum einen wird grundsätzlich bezweifelt, dass eine solche
Zweitversion insbesondere bei komplexeren Gesetzgebungsvorhaben die
Verständlichkeit steigern würde. Der Überarbeitungsmodus ist nämlich regelmäßig ein
Instrument zur Darstellung des Workflows und nicht ein Instrument zur Verbesserung
der Lesbarkeit. Zum anderen wäre eine zweite – zunächst per Hand zu erstellende –
Fassung extrem fehleranfällig und insofern für Gesetzgebungsverfahren, die auf
höchste Präzision angelegt sind, kaum tauglich.
Weiterhin weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass auch eine "Endversion", also
eine geänderte Gesetzesfassung, wie sie vom Plenum des Deutschen Bundestages
beschlossen wird, nicht von den Ausschüssen erstellt werden kann. Diese
Überzeugung stützt sich auf die Tatsache, dass nach Abschluss der
Ausschussberatungen weitere Änderungen des Gesetzentwurfs in zweiter Lesung im
Plenum möglich sind.
Insgesamt äußert der Ausschuss die Überzeugung, dass Änderungen im formalen
Gesetzgebungsverfahren – etwa in der Art, wie sie im vorgetragenen Petitum enthalten
sind – dem Ergebnis des genannten Projekts vorbehalten sein sollten, an den Vertreter
der Bundesregierung, des Deutschen Bundestages und des Bundesrates beteiligt
sind. Angesichts dessen kann der Petitionsausschuss nicht in Aussicht stellen, im
Sinne des vorgetragenen Anliegens tätig zu werden. Er empfiehlt daher, das
Petitionsverfahren abzuschließen.Begründung (pdf)