• Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    at 06 Sep 2019 02:23

    Pet 2-18-18-962-038904 Lärmschutz im Luftverkehr

    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 27.06.2019 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen
    werden konnte.

    Begründung

    Mit der Petition wird gefordert, das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm dahingehend
    zu novellieren, "den Schutz vor den Belastungen und Gesundheitsrisiken des
    Fluglärms" sicherzustellen, "die Lebenssituation und Lebensqualität der
    Flughafenanrainer durchgreifend zu verbessern" und "das Recht auf körperliche
    Unversehrtheit durchzusetzen".

    Zur Begründung der Eingabe wird insbesondere angeführt, die 2015 entstandene
    NORAH-Studie (Noise-Related Annoyance, Cognition and Health) führe den
    unbestreitbaren Nachweis, dass Fluglärm schwere körperliche und seelische
    Krankheiten auslöse. Das derzeit geltende Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm
    (Fluglärmgesetz) schütze allerdings die Anwohner von Flughäfen völlig unzureichend
    vor den Gefahren des Fluglärms. In der Eingabe werden verschiedene Maßnahmen
    aufgezeigt, die im Rahmen der Novellierung der gesetzlichen Grundlagen die
    bestehenden Unzulänglichkeiten beseitigen oder zumindest verringern sollen, wie
    etwa: umfassende Festlegung von Emissionsgrenzwerten, Ausweitung des
    Bundes-Immissionsschutzgesetzes auf Flugplätze, striktes Verbot von Nachtflügen
    für die Zeit der gesetzlichen Nachtruhe von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr.

    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die Unterlagen
    verwiesen.

    Die Petition ist auf der Internetseite des Petitionsausschusses veröffentlicht worden.
    Sie wurde durch 705 Mitzeichnungen gestützt und es gingen 82 Diskussionsbeiträge
    ein.
    Überdies haben den Petitionsausschuss derzeit vier weitere Eingaben mit
    verwandter Zielsetzung erreicht. Wegen des Sachzusammenhanges werden diese
    Petitionen einer gemeinsamen parlamentarischen Behandlung zugeführt. Der
    Petitionsausschuss bittet daher um Verständnis, dass er im Rahmen seiner Prüfung
    nicht auf alle Einzelaspekte eingehen kann.

    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Haltung
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:

    Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass das im Jahr 2007 novellierte
    Fluglärmgesetz Regelungen zum passiven Lärmschutz durch bauliche Maßnahmen
    an Wohngebäuden und schutzbedürftigen Einrichtungen sowie zu abgestuften
    Baubeschränkungen im Lärmschutzbereich des jeweils erfassten Flugplatzes trifft.
    Damit regelt das Fluglärmgesetz zwei wichtige Teilbereiche des Fluglärmschutzes,
    es verfolgt jedoch keinen umfassenden Regelungsansatz zur Bewältigung des
    Fluglärms. Das Fluglärmgesetz und die Verordnungen zur Durchführung dieses
    Gesetzes durch die Länder treffen wie oben angeführt Regelungen zum passiven
    Lärmschutz durch bauliche Maßnahmen. Die mit der Novelle erreichten
    Verbesserungen gegenüber der Vorgängerregelung, dem Fluglärmgesetz von 1971,
    bestehen vor allem in einer Ausweitung des Anwendungsbereiches des Gesetzes, in
    der Verschärfung der Werte für die Festsetzung der Lärmschutzbereiche, in der
    Einführung einer Nacht-Schutzzone mit spezifischem baulichen Schallschutz für
    Schlafräume, in der Modernisierung des Berechnungs- und Bewertungsverfahrens
    sowie in der Ergänzung einer Entschädigungsregelung für hochbelastete
    Außenwohnbereiche beim Neu- und Ausbau von Flugplätzen.

    Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass verschiedene in der Petition
    angesprochene Einzelforderungen aus dem Regelungsbereich des
    Fluglärmgesetzes bereits im novellierten Gesetz berücksichtigt sind: So sind die
    Ansprüche auf Aufwendungserstattungen für baulichen Schallschutz nach dem
    Fluglärmgesetz verbindlich (und einklagbar), die Mess- und Auswertungsergebnisse
    der vorgeschriebenen Fluglärmmessanlagen im Flughafenumland müssen
    regelmäßig veröffentlicht werden, die Bestimmung der Nacht-Schutzzone erfolgt
    auch anhand eines Maximalpegel-Häufigkeits-Kriteriums (Einzelschallereignisse), der
    Lärm des Rollverkehrs der Flugzeuge am Boden wird genauso wie Fluglärm bei der
    Festsetzung der Lärmschutzbereiche berücksichtigt und die Flughafenbetreiber sind
    bei bestehenden Wohngebäuden und schutzbedürftigen Einrichtungen zur
    Finanzierung des nach dem Fluglärmgesetz vorgesehenen passiven Schallschutzes
    in der Tag-Schutzzone 1 und in der Nacht-Schutzzone des Lärmschutzbereiches und
    zur Zahlung der Außenwohnbereichsentschädigung in hochbelasteten Bereichen
    beim Neu- oder Ausbau von Flughäfen verpflichtet.

    Darüber hinaus macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die
    Bundesregierung nach § 2 Abs. 3 des novellierten Fluglärmgesetzes "spätestens im
    Jahre 2017 und spätestens nach Ablauf von jeweils weiteren zehn Jahren dem
    Deutschen Bundestag Bericht über die Überprüfung der in Abs. 2 genannten Werte
    unter Berücksichtigung des Standes der Lärmwirkungsforschung und der
    Luftfahrttechnik" erstattet. Die Bundesregierung teilte dazu mit, dass sich bedingt
    durch den Zeitbedarf für die Regierungsbildung die Abstimmung und die
    Fertigstellung des Berichts verzögert haben. Der Petitionsausschuss begrüßt, dass
    der Bericht nunmehr am 16. Januar 2019 dem Deutschen Bundestag zugeleitet
    wurde. Dieser ist unter der Drucksachen-Nummer 19/7220 auf der Internetseite des
    Deutschen Bundestages abrufbar. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass mit
    dem novellierten Fluglärmgesetz relevante Fortschritte und Verbesserungen
    gegenüber der Vorgängervorschrift erreicht wurden, wie oben bereits angesprochen
    etwa eine Verschärfung der Werte nach § 2 Abs. 2 des Fluglärmgesetzes zur
    Abgrenzung der einzelnen Schutzzonen um bis zu 15 Dezibel, Einführung einer
    verbesserten Nacht-Schutzzone, grundlegende Modernisierung des Ermittlungs- und
    Bewertungsverfahrens für Fluglärm. Gleichwohl wurde die Notwendigkeit deutlich,
    die Schutzwirkungen des novellierten Fluglärmgesetzes in verschiedenen relevanten
    Teilbereichen weiter abzusichern. Zu diesem Zweck schlägt der Bericht weitere
    gesetzliche Maßnahmen vor. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Bericht
    verwiesen.

    Im Hinblick auf die in der Eingabe zum Ausdruck gebrachte Befürchtung, dass das
    Recht auf körperliche Unversehrtheit möglicherweise verletzt sei, weist der
    Petitionsausschuss auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes aus dem
    Jahre 2008 hin (1 BvR 261/07 vom 4. März 2008). Darin hat das Gericht unter
    anderem festgestellt, dass durch das Fluglärmgesetz einschließlich der in § 2 Abs. 2
    Fluglärmgesetz festgelegten Werte einschließlich der anderen Vorschriften zum
    Fluglärmschutz der staatlichen Schutzpflicht hinsichtlich der Rechtsgüter Leben und
    körperlicher Gesundheit Genüge getan ist.
    Zu der in der Petition angesprochenen Messung von Emissionen wird ergänzend
    darauf hingewiesen, dass aus Gründen des Gesundheitsschutzes in der Richtlinie
    über Luftqualität und saubere Luft für Europa (RL 2008/50/EG)
    Luftqualitätsgrenzwerte, unter anderem in Bezug auf Feinstaub, festgelegt sind. Die
    Überwachung und Beurteilung der Luftqualität basiert auf den Mess- und
    Auswertevorschriften dieser Richtlinien, die durch die Verordnung über
    Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen in nationales Recht umgesetzt
    wurde. Die Überwachung erfolgt in Deutschland über die zuständigen Behörden der
    Länder. Daten zur Luftqualität werden öffentlich unter anderem über die Internetseite
    des Umweltbundesamtes zur Verfügung gestellt.

    Der Petitionsausschuss unterstreicht, dass die in der Eingabe genannten
    Instrumente des aktiven Lärmschutzes durch betriebliche Maßnahmen, insbesondere
    die Festsetzung bindender Grenzwerte für Fluglärmemissionen, ein Nachtflugverbot
    von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr, eine Ausweitung der Lärmgrenzwerte von
    Verkehrsflugzeugen auf alle Betriebsbedingungen, nicht näher spezifizierte
    Vorkehrungen der Flugsicherungs- und Flugzeugtechnik zur Fluglärmminderung und
    eine Pflicht zur Einhaltung lärmoptimierter Flugrouten, vom Fluglärmgesetz nicht
    erfasst sind. Diese Regelungsbereiche des Fluglärmschutzes durch aktive,
    betriebliche Maßnahmen sind im Luftverkehrsgesetz geregelt.

    Dazu hebt der Petitionsausschuss hervor, dass die international anerkannte tragende
    Strategie zur Fluglärmminderung der auf Beschlüssen der Internationalen
    Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) beruhende flughafenbezogene "ausgewogene
    Ansatz" ("Balanced Approach"), der inzwischen auch unmittelbar geltendes
    europäisches Recht darstellt, ist (Verordnung Nr. 598/2014 über lärmbedingte
    Betriebsbeschränkungen).

    Der Petitionsausschuss betont, dass Deutschland sich bereits früh auf internationaler
    Ebene zu dem maßgeblichen Rahmen für die Umsetzung von
    Lärmschutzmaßnahmen und den probaten Maßnahmen für die Minderung des
    Fluglärms bekannt und verpflichtet hat. Der "ausgewogene Ansatz" sieht vier
    relevante Maßnahmen vor, nämlich die Reduzierung von Lärm an der Quelle
    (Triebwerke, Flugzeugdesign etc.), Flächennutzungsplanung und –steuerung,
    An- und Abflugverfahren und Betriebsbeschränkungen. Letzteres nicht als erste
    Maßnahme, sondern erst nach Abwägung des Nutzens der ersten drei Maßnahmen.
    Der "ausgewogene Ansatz" trägt damit nach Auffassung des Petitionsausschusses in
    ausgewogener und international verbindlicher Weise den Anforderungen
    bestmöglichen – auf die jeweiligen Flughäfen und deren Umgebung
    zugeschnittenen – Lärmschutzes unter Wahrung der verkehrlichen und
    volkswirtschaftlichen Aufgaben des Luftverkehrs Rechnung.

    Nach Kenntnis des Petitionsausschusses setzen sich im Hinblick auf die
    Reduzierung von Lärm an der Quelle die zuständigen Akteure für die
    Weiterentwicklung der Lärmgrenzwerte für Verkehrsflugzeuge nach dem Stand der
    Technik ein. So hat die ICAO in ihrer Versammlung im Herbst 2013 unter anderem
    auch durch den engagierten Einsatz Deutschlands eine Verschärfung der
    Grenzwerte für neue Flugzeuge mit Strahltriebwerken beschlossen, die im
    Wesentlichen (für Luftfahrzeuge mit einem maximalen Abfluggewicht ab 55 Tonnen)
    am 1. Januar 2018 in Kraft traten. Für Flugzeuge mit einem maximalen
    Abfluggewicht von unter 55 Tonnen tritt der neue Standard am 1. Januar 2021 in
    Kraft.

    Der in der Petition zum Ausdruck gebrachten Forderung, die Lärmgrenzwerte von
    Verkehrsflugzeugen auf alle Betriebsbedingungen auszuweiten, kann der
    Petitionsausschuss nicht folgen. Deutschland ist als Vertragsstaat der ICAO an die
    Vorgabe gebunden. Lärmzulassungsstandards für Luftfahrzeuge sind im Annex 16
    Volume 1 des Abkommens von Chicago festgelegt. Für die Musterzulassung sowie
    für die Verkehrszulassung von Luftfahrzeugen müssen Nachweise erbracht werden,
    dass der Lärm das nach dem Stand der Technik notwendige Maß nicht überschreitet.
    Hierfür wird der Lärm an drei Messpunkten (Abflug, Anflug, Seitenlinie) gemessen.

    Der Petitionsausschuss merkt weiter an, dass die Betriebszeiten von Flughäfen und
    damit auch die Nachtflugregelungen für Flughäfen Bestandteil der
    Flugplatzgenehmigung sind, die von den Ländern im Wege der Auftragsverwaltung
    auf der Grundlage des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses erteilt werden. Die
    Länder sind ebenfalls zuständig für alle anderen genehmigungsrechtlichen
    Verfahren, wie zum Beispiel Ausbau oder Kapazitätserweiterung. Das zuständige
    Bundesressort, das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI),
    hat die Rechts- und Fachaufsicht, ist aber keine Genehmigungsinstanz. Vielmehr hat
    das BMVI - nach weiterer Kenntnis des Petitionsausschusses - im
    Luftverkehrskonzept angekündigt, im Rahmen seiner Aufsicht die Wahrung des
    Bestandsschutzes der bestehenden Betriebsregelungen an den Flughäfen im
    Bundesinteresse zu überwachen. Das Gutachten zur Grundlagenermittlung eines
    Luftverkehrskonzeptes (insbesondere dessen Markt- und Wettbewerbsanalyse)
    kommt zu der Schlussfolgerung, dass die Ausweitung von Betriebsbeschränkungen
    (einschl. Nachtflugverbote) erhebliche Nachteile für die deutsche Wirtschaft und den
    Luftverkehrsstandort Deutschland hätten. Danach enthält das Luftverkehrskonzept
    des BMVI eine klare Aussage dahingehend, dass weitere Betriebsbeschränkungen
    an den Flughäfen im Bundesinteresse (Primärstruktur) nicht hingenommen werden
    können.

    Im Zusammenhang mit Vorkehrungen der Flugsicherungstechnik zur
    Fluglärmminderung ergänzt der Petitionsausschuss abschließend, dass zukünftige
    modernere Flugsicherungstechnik Lärmverlagerungen ermöglichen kann, die zu
    weniger Hochbetroffenen und/oder weniger Betroffenen insgesamt führen können. In
    Bezug auf die Pflicht zur Einhaltung lärmoptimierter Flugrouten ist auszuführen, dass
    sich eine solche Pflicht bereits aus der derzeitigen Gesetzeslage ergibt.

    Vor dem Hintergrund des Dargelegten sieht der Petitionsausschuss zum
    gegenwärtigen Zeitpunkt keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Sinne der
    Eingabe. Er empfiehlt daher, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem
    Anliegen teilweise entsprochen werden konnte.

    Die abweichenden Anträge der Fraktionen DIE LINKE. und von
    BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Petition der Bundesregierung - dem
    Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und dem
    Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur - als Material zu überweisen,
    wurden mehrheitlich abgelehnt.

    Begründung (PDF)

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