06.07.2016, 12:14
Pet 1-17-12-932-031413a
Strukturreform der Bahn
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 02.06.2016 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte.
Begründung
Der Petent fordert, das Schienennetz (DB Netz AG) aus dem Konzern der Deutschen
Bahn AG herauszulösen.
Zu der Petition, die auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlicht
wurde, liegen dem Petitionsausschuss 1.268 Mitzeichnungen und
47 Diskussionsbeiträge sowie weitere sachgleiche Eingaben vor. Alle Petitionen
werden aufgrund des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen parlamentarischen
Prüfung zugeführt. Es wird um Verständnis gebeten, dass dabei nicht auf alle
Gesichtspunkte im Einzelnen eingegangen werden kann.
Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen vorgetragen, dass die
Deutsche Bahn AG (DB AG) u. a. durch verdeckte Zugangsbeschränkungen den
Wettbewerb auf dem Schienennetz verhindere. Auch vernachlässige das
Unternehmen die Wartung der Schieneninfrastruktur zugunsten höherer Profite. Der
Profitzuschlag von ca. 15 bis 17 Prozent, den die DB AG auf Bauprojekte aufschlage,
mindere das Interesse an kostengünstigen und sinnvollen Infrastrukturmaßnahmen.
Des Weiteren sei die Deregulierung durch die Bundesnetzagentur (BNetzA)
mangelhaft, da kein diskriminierungsfreier Zugang der Wettbewerber der DB AG
vorhanden sei. Hinzu komme, dass neue Strecken zum größten Teil mit
Steuergeldern bezahlt und der DB Netz AG dennoch in vollem Umfang zur
Verfügung gestellt würden. Diese stelle die Nutzung des Schienennetzes anderen
Unternehmen dann in Rechnung, ohne dass sie selbst die zum Ausbau erhaltenen
öffentlichen Gelder anteilig zurückerstatten müsse. Als Lösung der vorgebrachten
Problematik wird ausgeführt, die Infrastruktur- und Transportsparte sollten vollständig
getrennt werden. Resultat einer stärker an den Nutzungspotentialen orientierten
Vermarktung der Nutzung des Schienennetzes sei der verstärkte Wettbewerb
zwischen Straße und Schiene sowohl im Personen- als auch im
Schienengüterverkehr. Ferner solle auch die Nutzung und Vermarktung der
Bahnhofsflächen unabhängig von der DB AG erfolgen. Die Sicherstellung der
wirtschaftlichen Grundversorgung solle die Maximierung der Profite der
Bahnhofsflächen als Ziel ablösen. Des Weiteren sei die Umrüstung auf elektrifizierte
Strecken und ökologischere Elektrolokomotiven und Elektrotriebwagen zu fördern,
um der Umwelt- und Lärmbelastung sowie der finanziellen Schädigung des Staates
durch die Abwälzung teurer Dieselpreise auf die öffentliche Hand entgegen zu
wirken.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen und zur Vermeidung von
Wiederholungen wird auf die eingereichten Unterlagen verwiesen.
Der Deutsche Bundestag hat sich in der vergangenen 17. Wahlperiode mit der
Thematik befasst. Dazu lagen ihm die Anträge „Deutschland braucht im ganzen Land
einen verlässlichen und sicheren Schienenverkehr“
(Bundestagsdrucksache 17/4428), „Die Bahn im Einklang mit dem Grundgesetz am
Wohl der Allgemeinheit orientieren“ (Bundestagsdrucksache 17/4433), „Für eine
konsequente Strukturreform der Deutschen Bahn AG“
(Bundestagsdrucksache 17/4434) sowie „Kundenfreundliche Bahn für alle“
(Bundestagsdrucksache 17/8605), vor. Die genannten Bundestagsdrucksachen und
die dazugehörigen Plenarprotokolle können unter www.bundestag.de eingesehen
werden.
Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
zu der Eingabe darzulegen. Zudem berücksichtigte der Petitionsausschuss die
Stellungnahme des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur nach
§ 109 Absatz 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, die
dieser im Rahmen der Ausschussberatung zu den o. g. Anträgen abgegeben hat.
Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich unter Einbeziehung der
seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt zusammenfassen:
Zu der Forderung, das Schienennetz, die DB Netz AG, aus dem Konzern der DB AG
herauszulösen und mehr Wettbewerb auf der Schiene zuzulassen, weist der
Petitionsausschuss zunächst darauf hin, dass er die massive Kritik der
Monopolkommission (Sondergutachten 69, Juli 2015) an der integrierten Struktur des
DB-Konzerns zur Kenntnis genommen hat.
Entscheidend ist aus Sicht des Ausschusses, dass die erforderliche Unabhängigkeit
der Infrastrukturbetreiber sichergestellt und zusammen mit einer effektiven
Regulierung der diskriminierungsfreie Zugang zum Schienennetz gewährleistet wird.
Öffentliche Betreiber der Schienenwege müssen rechtlich, organisatorisch und in
ihren Entscheidungen von Eisenbahnverkehrsunternehmen unabhängig sein, soweit
es Entscheidungen über die Zuweisung von Zugtrassen und über die Wegeentgelte
betrifft (§ 9a Allgemeines Eisenbahngesetz). Unter diesen Bedingungen hat sich der
Wettbewerb auf den Märkten für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und für
den Schienengüterverkehr weiter positiv entwickelt. Dies bestätigt auch die
Monopolkommission in ihren Sondergutachten aus den Jahren 2011 und 2013. Laut
Wettbewerbsbericht der DB AG 2014 haben die Wettbewerber der DB AG – mit
steigender Tendenz – im SPNV 2013, bezogen auf das Zugangebot in
Zugkilometern, einen Marktanteil von 26,4 % erreicht, der Anteil der Wettbewerber
an der Verkehrsleistung im Schienengüterverkehr nach Tonnenkilometern betrug
33,2 %.
Grundvoraussetzungen für eine weitere Verbesserung des Wettbewerbs auf der
Schiene sind ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Schienenwegen und
Serviceeinrichtungen sowie adäquate Preise für die Nutzung dieser
Eisenbahninfrastruktur. Nach zehn Jahren Regulierungstätigkeit der
Bundesnetzagentur ist mit Blick auf die Förderung von Wettbewerb im
Eisenbahnsektor eine positive Entwicklung in Gang gekommen. Gleichwohl bleiben
zur Herstellung eines wettbewerbsintensiven Umfelds noch Herausforderungen
bestehen. Der Wettbewerb im Eisenbahnsektor wird weiter gestärkt werden durch
die Überarbeitung des Eisenbahn-Regulierungsrechts zur Umsetzung der
europäischen Richtlinie 2012/34/EU. Das Bundeskabinett hat dazu am 13. Januar
2016 den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im
Eisenbahnbereich mit dem Kernstück Eisenbahnregulierungsgesetz beschlossen.
Der Gesetzentwurf dient der Schaffung eines einheitlichen europäischen
Eisenbahnraums und stärkt den Wettbewerb auf der Schiene weiter. Kernstück ist
die Entgeltregulierung, insbesondere für die Nutzung von Schienenwegen. Der
Gesetzentwurf sieht vor, dass dem Betreiber der Schienenwege Anreize zur
Senkung der Infrastrukturkosten und der Trassenentgelte gegeben werden. Ziel ist
es, den Wettbewerb und die Effizienz im Eisenbahnsektor weiter zu verbessern.
Außerdem soll die Position der Bundesnetzagentur gestärkt werden.
Zu der Forderung, das Schienennetz müsse als natürliches Monopol langfristig in
staatlicher Hand verbleiben, stellt der Ausschuss fest, dass die Verantwortung für
den Ausbau und Erhalt des Schienennetzes nach Artikel 87e Absatz 4 Grundgesetz
(GG) auch bei einem integrierten Konzern DB AG beim Bund liegt.
Der Bund hat mit der DB AG und ihren Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU)
hinsichtlich des Bestandsnetzes für den Zeitraum von 2015 bis 2019 die zweite
Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV II) abgeschlossen.
In der LuFV II ist für den genannten Zeitraum ein Infrastrukturbeitrag des Bundes in
Höhe von durchschnittlich jährlich mehr als 3,3 Mrd. Euro vorgesehen. Die LuFV II
beinhaltet für diesen Zeitraum darüber hinaus u. a. zusätzliche Dividendenzahlungen
der DB AG in Höhe von insgesamt 2,2 Mrd. Euro. Alle von den EIU nach Steuern
erzielten Gewinne werden an den Bund ausgeschüttet und für Investitionen in die
Schienenwege vom Bund wieder bereitgestellt. Durchschnittlich stehen jährlich rund
4 Mrd. Euro für Bestandsnetzinvestitionen zur Verfügung. Das heißt: Schiene
finanziert Schiene.
Als Gegenleistung hierfür schulden die EIU dem Bund eine bestimmte, vereinbarte
Qualität des Netzes. Diese Qualitätsziele könnten die EIU nicht erreichen, wenn sie
ihre Schieneninfrastruktur vernachlässigen würden. Darüber hinaus sind die EIU
nach der LuFV verpflichtet, aus eigenen Mitteln einen jährlichen Mindestbeitrag für
die Instandhaltung ihrer Schieneninfrastruktur aufzubringen. Die Bahn stellt daher
jährlich durchschnittlich 1,6 Mrd. Euro aus Eigenmitteln für die Instandhaltung zur
Verfügung, insgesamt also 8 Mrd. Euro bis 2019. Das ist ein Plus von über 50 %.
Damit stehen 2015 bis 2019 insgesamt mindestens 28 Mrd. Euro für
Ersatzinvestitionen und Instandhaltung der bestehenden Schieneninfrastruktur bereit.
Dies zeigt aus Sicht des Petitionsausschusses, dass es dem Bund auch bei einem
integrierten Konzern aufgrund vertraglicher Vereinbarungen möglich ist, bestimmte
Standards für die Qualität der Schieneninfrastruktur festzulegen.
Zweiter Kernpunkt der LuFV II ist die deutlich verbesserte Qualitätssicherung. Der
Mittelgarantie des Bundes und der damit verbundenen Planungssicherheit steht ein
verbindliches Qualitätsversprechen der Bahn gegenüber. Die Kriterien zur
Leistungssicherung werden um wesentliche Punkte erweitert:
Erstmals wird eine sanktionsbewehrte Qualitätskennzahl für den Zustand der
Bahnbrücken festgelegt. Mindestens 875 Brücken sollen voll- oder teilerneuert
werden. Bei Totalsperrung von Brücken drohen der Bahn zusätzliche
Vertragsstrafen.
Zu der vorgetragenen Kritik, es werde zu wenig Lärmschutz vorgenommen, betont
der Ausschuss zunächst, dass der Schutz vor Schienenverkehrslärm für ihn, wie
auch für die Bundesregierung, zu den Kernelementen einer nachhaltigen
Verkehrspolitik gehört. Die Bundesregierung hat bekräftigt, den Schienenlärm bis
2020 — ausgehend vom Jahr 2008 — deutschlandweit zu halbieren. Eine der
Maßnahmen, mit der dieses Ziel erreicht werden soll, ist die Umrüstung der
Bestandsgüterwagen auf lärmarme Bremstechniken. Auf Initiative des
Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur hat die DB Netz AG zum
Fahrplanwechsel 2012/2013 ein lärmabhängiges Trassenpreissystem eingeführt, das
mit einem Bonus-Malus-System einen finanziellen Anreiz zum Einsatz leiser
Güterwagen schafft. Der Bund fördert die Umrüstung von Bestandsgüterwagen auf
lärmarme Bremstechnik durch eine laufleistungsabhängige Zuwendung an die
Wagenhalter. Insgesamt stehen hierfür Bundesmittel in Höhe von bis zu 152 Mio.
Euro bis 2020 zur Verfügung. Ab 2020 sollen keine lauten Güterwagen mehr auf dem
deutschen Schienennetz verkehren dürfen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür
werden derzeit erarbeitet.
Eine weitere wichtige Säule zur Erreichung des Halbierungsziels, auf die der
Ausschuss aufmerksam macht, stellt die freiwillige Lärmsanierung an bestehenden
Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes dar. Mit dem seit 1999 eingerichteten
Lärmsanierungsprogramm konnten aus Bundesmitteln rund ein Drittel der als
sanierungsbedürftig eingestuften Strecken mit Lärmschutz ausgestattet werden. Das
Lärmsanierungsprogramm wird durch halbjährliche koordinierende Sitzungen und
eine gemeinsame Mittelsteuerung begleitet. In den Jahren 2009 bis 2013 standen
jährlich 100 Mio. Euro für Lärmsanierungsmaßnahmen zur Verfügung. 2014 und
2015 lag der Mittelansatz bei 130 Mio. Euro. Seit 2016 stehen 150 Mio. Euro im
Lärmsanierungstitel bereit. Die Ausschöpfung der Lärmsanierungsmittel konnte in
den letzten Jahren deutlich gesteigert werden. Grundsätzlich gilt, dass der
Mitteleinsatz im System Schiene einen organisatorischen Vorlauf von bis zu drei
Jahren benötigt. Der Minderabfluss von Mitteln ist im Wesentlichen der Tatsache
geschuldet, dass kurzfristig bereitgestellte Mittel aufgrund des Vorlaufs für die
Durchführung der Planung, für die Erlangung von Baurecht und der Finanzierung
sowie für die Eintaktung der Baumaßnahmen in den Fahrplan der DB Netz AG nicht
verausgabt werden können.
Ergänzend weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass sich der
Bundestagsausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur in seiner Sitzung am
14. Oktober 2015 für mehr Lärmschutz an Bahntrassen ausgesprochen hat sich. In
einem Entschließungsantrag zum Entwurf des Haushaltsgesetzes 2016
(Bundestagsdrucksache 18/5500), fordert der Ausschuss die Bundesregierung auf,
zu prüfen, ob „Im Rahmen eines Maßnahmenprogramms zur Senkung von Lärm
auch (…) die Auslösewerte für Maßnahmen zur Lärmsanierung an bestehenden
Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes auf den Auslösewert bei den Straßen
abzusenken sind.“ Als Begründung wird dazu angeführt: „Der Bund kann
Investitionen zur Lärmminderung an bestehenden Schienenwegen der Eisenbahnen
des Bundes mit Baukostenzuschüssen finanzieren, wenn der Lärmpegel bestimmte
Immissionswerte überschreitet. Der Auslösewert weicht dabei von jenen im Bereich
der Straße ab. Für eine solche unterschiedliche Bewertung gibt es keinen
lärmschutzsachlichen Grund. Daher ist eine Absenkung um 3dB im Bereich der
Schienenwege zu prüfen. Der zur Verfügung stehende Finanzrahmen ist dabei nicht
zu erhöhen.“ Der Deutsche Bundestag stimmte diesem Antrag in seiner 141. Sitzung
am 27. November 2015 zu. Die Änderungsanträge der Fraktionen DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Bundestagsdrucksachen 18/186112 und 18/6124)
wurden abgelehnt. Alle genannten Drucksachen sind im Internet unter
www.bundestag.de abrufbar.
Zum Aus- und Neubaubedarf in Folge der Zunahme des Güterverkehrs merkt der
Ausschuss an, dass aufgrund der Struktur des bestehenden deutschen
Schienennetzes sowie vor dem Hintergrund einer lange Zeit sinkenden Nachfrage im
Schienengüterverkehr die Prioritäten des Bundes vor allem in den 1990er Jahren im
Ausbau eines das bestehende Netz ergänzenden Hochgeschwindigkeitsnetzes
lagen. Mit der Renaissance des Schienengüterverkehrs, spätestes seit Beginn des
21. Jahrhunderts sowie den stark steigenden Kosten von Ausbaumaßnahmen der
Schieneninfrastruktur, haben sich die Prioritäten vom Neubau von
Hochgeschwindigkeitsstrecken hin zum Ausbau bestehender Strecken zugunsten
des Schienengüterverkehrs verschoben. Hinzu kommt, dass mit der absehbaren
Inbetriebnahme des Verkehrsprojektes Deutsche Einheit Nr. 8 (Nürnberg-Erfurt-
Halle/Leipzig-Berlin) sowie der Neubaustrecke zwischen Stuttgart und Ulm der
bestehende Bedarf an Hochgeschwindigkeitsstrecken im Wesentlichen realisiert sein
wird. Die nach dem Bedarfsplan zum Ausbau der Bundesschienenwege
vorgesehenen Neubaumaßnahmen werden in ihrem aktuellen Projektzuschnitt
sowohl dem Personen- als auch dem Güterverkehr dienen.
Der Ausschuss ergänzt, dass zudem der Ausbau der grenzüberschreitenden
Strecken sowie die Verbesserung der Anbindung der deutschen Seehäfen große
Bedeutung für den Schienengüterverkehr besitzen.
Zu den Planungskostenpauschalen merkt der Ausschuss an, dass die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Bundes prozentual Planungskosten auf die
zuwendungsfähigen Baukosten im Rahmen der Realisierung von
Bedarfsplanmaßnahmen erhalten. Ein Gewinnzuschlag ist darin ausdrücklich nicht
enthalten.
Hinsichtlich der Beschwerde, die DB AG habe mangelndes Interesse an
kostengünstigem Bauen, stellt der Petitionsausschuss fest, dass die pauschale
Regelung gewählt wurde, da nach der Bahnprivatisierung ein Fundus bereits
fertiggestellter Planungen übernommen wurde. Mit der Planungskostenpauschale
wurde ein Modell gefunden, das die Finanzierung weiterer Planungen im neuen
System bei geringem Prüf- und Verwaltungsaufwand für den Bund ermöglichte.
Darüber hinaus schließt der Bund mit den EIU des Bundes Planungsvereinbarungen
ab. Diese haben die gesonderte Finanzierung der ersten beiden Planungsphasen
von Vorhaben, der sogenannten Grundlagenermittlung und der Vorplanung
einschließlich Kostenschätzung, zum Gegenstand. Der Bund erhält damit ein
Instrument zur aktiven Planungssteuerung und zur fundierten Unterlegung seiner
Investitionsentscheidungen. Die finanzielle Darstellung erfolgt innerhalb der o. g.
Planungskostenpauschale. Zur Kostenkontrolle der Bedarfsplanprojekte führt das
Eisenbahn-Bundesamt eine Antrags- und Verwendungsprüfung durch.
Mittelfreigaben erfolgen erst nach positiver Antragsprüfung, zu der auch eine
Planungsbegleitung zählt. Eine unwirtschaftliche Planung ist mit diesem Verfahren in
der Regel ausgeschlossen.
Nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage stellt der Aausschuss fest,
dass den mit dem Anliegen vorgetragenen Forderungen vor dem Hintergrund der
Ausführungen nicht gefolgt werden kann. Der Petitionsausschuss empfiehlt, das
Petitionsverfahren abzuschließen, da dem Anliegen, das Schienennetz – die DB
Netz AG – aus dem Konzern der Deutschen Bahn AG herauszulösen – nicht
entsprochen werden konnte.
Der von der Fraktion DIE LINKE. gestellte Antrag, die Petition der Bundesregierung –
dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur – als Material zu
überweisen, ist mehrheitlich abgelehnt worden.
Begründung (pdf)