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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:54 Uhr

    Pet 2-17-08-600-038525

    Finanzpolitik


    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 25.04.2013 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte.

    Begründung

    Mit der Petition wird die Abweisung des Gesetzesentwurfs zur finanziellen
    Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (Bundestagsdrucksache
    17/9048) und des Gesetzesentwurfs zum Vertrag vom 2. Februar 2012 zur
    Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (Bundestagsdrucksache
    17/9045) gefordert.
    Im Übrigen wird vorgeschlagen, den Eilantrag von Bundeskanzlerin Dr. Angela
    Merkel vom 30. März 2012 zum Gesetzentwurf vom 2. Februar 2012 (Drucksache
    165/12) abzulehnen.
    Es wird geltend gemacht, dass die dreiwöchige Stellungnahmefrist des Bundesrates
    vor Unterzeichnung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)-Vertrags zu
    kurz bemessen sei. Denn gemäß Art. 76 Abs. 2 Satz 5 Grundgesetz (GG) stehe ihm
    bei der Übertragung von Hoheitsrechten eine neunwöchige Frist zur Stellungnahme
    zu. Des Weiteren bestehe aufgrund des Umfangs und der Auswirkungen des ESM-
    Vertrags großer Informationsbedarf in der Bevölkerung. Die Aufklärung zum ESM-
    Vertrag solle daher verständlich und nachvollziehbar sein. Darüber hinaus seien
    bereits vor der Ratifizierung des Vertrags an den wichtigsten Eckpunkten
    Änderungen vorgenommen worden. Das anfängliche Darlehensvolumen sei
    beispielsweise von 500 Mrd. Euro auf 800 Mrd. Euro aufgestockt worden. Außerdem
    werde durch das Inkrafttreten des unkündbaren und völkerrechtlich bindenden ESM-
    Vertrags die Übertragung der Herrschaftsgewalt des Volkes, welche durch die
    Abgeordneten lediglich treuhänderisch auf Zeit verwaltet werden dürfe, dem ESM
    permanent übertragen. Zudem würden so nicht vom Volk legitimierte Institutionen

    und Personen, wie beispielsweise der Internationale Währungsfonds (IWF), die
    Europäische Zentralbank (EZB), das Direktorium und die Kommissare der EZB eine
    nicht hinnehmbare Machtposition einnehmen. Darüber hinaus sei die Gewährung
    des Rechtsstatus, der Vorrechte und Befreiungen für den ESM gemäß Artikel 32 des
    ESM-Vertrags zu weitgehend. Des Weiteren würden die Bediensteten des ESM von
    ihrer nationalen Steuerschuld befreit und unterlägen künftig lediglich nach Maßgabe
    der vom Gouverneursrat zu beschließenden Vorschriften einer internen Steuer
    zugunsten des ESM. Das Eigentum und das Personal des ESM seien von allen
    Gesetzen, Pflichten und Kontrollen befreit und würden vollkommene Immunität
    genießen. Dies führe zur schleichenden Etablierung einer dritten Regierungsmacht
    neben den bereits bestehenden nationalen Regierungen und der Europäischen
    Regierung.
    Zu den Einzelheiten des Vorbringens wird auf die im Rahmen der Petition
    eingereichten Unterlagen verwiesen.
    Die Eingabe war als öffentliche Petition auf der Internetseite des Deutschen
    Bundestags eingestellt. Es gingen 11.022 Mitzeichnungen sowie
    325 Diskussionsbeiträge ein. Zu dieser Eingabe liegen darüber hinaus
    9 Mehrfachpetitionen vor, die wegen des Sachzusammenhangs in die
    parlamentarische Beratung einbezogen werden.
    Der Petitionsausschuss hat auch der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre
    Haltung zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung
    lässt sich unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten
    Gesichtspunkte wie folgt zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss stellt zunächst grundlegend fest, dass sich die
    Währungsunion angesichts der Staatsschuldenkrise einiger Länder der Eurozone in
    einer nicht nur für diese Länder selbst massiv belastenden Situation befindet,
    sondern gleichermaßen Europa und die Eurozone als Ganzes gefährdet.
    In den vergangenen Monaten haben die Staats- und Regierungschefs der Eurozone
    umfassende Maßnahmen auf den Weg gebracht, um diese Schwachstellen zu
    bekämpfen und die Währungsunion krisenfest zu machen. Die notwendige
    Konsolidierung wird von Strukturreformen zur Förderung des Wachstums begleitet.
    Den Ursachen der Krise wird mit einer 4-Säulenstrategie begegnet, wozu Reformen
    zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Peripherieländer, die Verbesserung
    der wirtschaftspolitischen Koordinierung und finanzpolitischen Überwachung

    zwischen den Mitgliedsstaaten der Währungsunion und die gezielte Verbesserung
    der Regulierung und Aufsicht über den Finanzsektor sowie die Einrichtung eines
    permanenten Stabilitätsmechanismus gehören.
    Der Petitionsausschuss weist darauf hin, dass die Erfahrungen der letzten Jahre
    gezeigt haben, dass im Notfall ein stabilisierendes Kriseninstrumentarium zur
    Wahrung der Finanzstabilität in der gesamten Eurozone erforderlich ist. In der
    Krisensituation reicht es nicht, ausschließlich auf Marktdisziplinierung zu setzen,
    wenn die Finanzstabilität der Eurozone als Ganzes gefährdet ist. Zunächst ist daher
    ein temporärer Euro-Schutzschirm, bestehend aus einem europäischen
    Gemeinschaftsinstrument, dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
    (EFSM) und der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) errichtet worden,
    um der akuten Schuldenkrise zu begegnen. Die EFSF wird noch begrenzt bis zum
    30. Juni 2013 Finanzhilfen an betroffene Mitgliedsstaaten vergeben können. Parallel
    hierzu haben sich die 17 Mitgliedsstaaten der Eurozone auf den dauerhaften
    Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) geeinigt, der den EFSM und die EFSF
    ablösen und langfristig zur Sicherung des Euro-Währungsgebiets beitragen wird. Der
    ESM ist ein völkerrechtlicher Vertrag und ist als internationale Finanzinstitution
    anzusehen. Der Zweck des ESM liegt darin, Finanzmittel zu mobilisieren und diese
    durch verschiedene Finanzhilfeinstrumente den finanziell in Schwierigkeiten
    geratenen Mitgliedstaaten der Eurozone zur Verfügung zu stellen, sofern die
    Stabilität des Euroraums insgesamt gefährdet ist.
    Der Petitionsausschuss unterstreicht, dass diese Finanzhilfen auf einer
    unabhängigen Schuldentragfähigkeitsanalyse basieren und stets nur unter strikten
    wirtschafts- und finanzpolitischen Auflagen gewährt werden (Prinzip der
    Konditionalität). Damit sollen die Länder in die Lage versetzt werden, mittelfristig
    wieder Zugang zu den Kapitalmärkten zu finden. Zugleich werden die
    Voraussetzungen zur Rückzahlung der Kredite der Rettungsschirme und damit zur
    Vermeidung von Belastungen für den deutschen Steuerzahler geschaffen. Die Hilfen
    werden nur dann geleistet, wenn sie unabdingbar sind, um die Stabilität des Euro-
    Währungsgebietes insgesamt zu wahren (Ultima-Ratio-Prinzip).
    Der Ausschuss macht des Weiteren darauf aufmerksam, dass die Finanzminister der
    Eurozone sich am 9. Dezember 2011 darauf verständigt haben, den ESM um ein
    Jahr vorzuziehen und bereits im Juli 2012 in Kraft treten zu lassen. Darüber hinaus
    haben sie vereinbart, den ESM mit seinem Inkrafttreten als vorrangiges Instrument
    gegenüber der befristeten EFSF zu nutzen.

    Der Grund für die vorrangige Nutzung des ESM ist dessen Kapitalstruktur, aufgrund
    welcher er als deutlich effizienteres Kriseninstrument einzustufen ist. Während die
    EFSF über keinerlei Kapitalausstattung verfügt und ihre Bonität aufgrund der reinen
    Garantiestruktur unmittelbar von der Bonität ihrer Mitgliedstaaten abhängt, verfügt
    der ESM über ein eingezahltes Kapital.
    Der Petitionsausschuss betont, dass diese Kapitalstruktur den ESM nicht nur
    unabhängiger von Entwicklungen der Bonität der ESM-Mitglieder macht, sondern sie
    führt auch dazu, dass Verbindlichkeiten des ESM - anders als bei der EFSF - nicht
    den ESM-Mitgliedern zugerechnet werden. Gerade für ein Kriseninstrument, dessen
    Mitglieder zugleich auch potentielle Empfänger von Finanzhilfen sind, trägt die
    Kapitalstruktur damit zu einer größeren Durchschlagkraft und Glaubwürdigkeit des
    ESM bei.
    Nach dem Dafürhalten des Petitionsausschusses erfolgt beim ESM außerdem keine
    Übertragung von deutschen Souveränitätsrechten. Der Auffassung, dass nicht vom
    Volke legitimierte Personen bzw. Institutionen, wie der IWF, die EZB, das Direktorium
    und die Kommissare der EZB einen nicht hinnehmbare Machtposition erhielten, kann
    vor diesem Hintergrund nach Ansicht des Ausschusses nicht gefolgt werden. Denn
    alle wesentlichen Entscheidungen, einschließlich der Entscheidung über die
    Gewährung von Finanzhilfen, werden einstimmig durch die Finanzminister des Euro-
    Währungsgebiets im Gouverneursrat getroffen. Die Gouverneure und Direktoren des
    ESM sind demokratisch legitimiert. Der deutsche Vertreter ist nach Maßgabe der
    entsprechenden nationalen Durchführungsgesetze an parlamentarische
    Entscheidungen gebunden und übt sein Stimmrecht dementsprechend aus.
    Demnach können Änderungen des gezeichneten Kapitals nur nach Abschluss
    entsprechender nationaler Umsetzungsmaßnahmen in Kraft treten. Für die
    Bundesrepublik Deutschland bedeutet dies, dass der Deutsche Bundestag dieser
    Erhöhung durch Bundesgesetz zustimmen muss.
    Innerstaatlich ist zur Errichtung des ESM ein Zustimmungsgesetz gemäß Artikel 59
    Absatz 2 Grundgesetz (GG) erforderlich. Zudem wird die Finanzierung der deutschen
    Beteiligung am ESM mit dem Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
    Stabilitätsmechanismus geregelt. Damit unterliegen alle Festlegungen zur Art und
    Höhe von Kapitaleinlagen und Garantien der Zustimmung des Deutschen
    Bundestags.
    Nach dem Dafürhalten des Petitionsausschusses bleibt folglich das im Grundgesetz
    verankerte Budgetrecht des Deutschen Bundestages in jedem Falle gewahrt. In

    diesem Zusammenhang weist der Ausschuss darauf hin, dass der Deutsche
    Bundestag am 29. Juni 2012 in seiner 188. Sitzung die Gesetze zum Fiskalvertrag
    und ESM mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit bereits beschlossen hat.
    Nach Überzeugung des Ausschusses hat die Deutsche Bundesregierung damit
    großen parlamentarischen Rückhalt für ihre Bemühungen erhalten, die europäische
    Währungsunion zu einer europäischen Stabilitätsunion zu machen, in der Solidität
    und Solidarität untrennbare Eckpfeiler sind.
    In dem Finanzierungsgesetz werden darüber hinaus auch Beteiligungsrechte des
    Deutschen Bundestags bei der Aktivierung und der laufenden Tätigkeit des ESM
    verankert. Demzufolge ist auch nach der Errichtung des ESM eine weitere enge
    Beteiligung und Einflussnahme des Deutschen Bundestages vorgesehen.
    Hinsichtlich der im Rahmen der Petition angesprochenen Erhöhung des
    Darlehensvolumen des ESM erlaubt sich der Petitionsausschuss folgende
    Präzisierung: Der ESM wird eine Ausleihkapazität von maximal 500 Mrd. Euro
    besitzen. Während des Parallelbetriebs des ESM und der EFSF von Mitte 2012 bis
    Mitte 2013 besitzen beide Kriseninstrumente eine konsolidierte Ausleihkapazität von
    maximal 700 Mrd. Euro. In diese Zahl sind allerdings die bereits zugunsten von
    Irland, Portugal und Griechenland begebenen Hilfen von rd. 200 Mrd. Euro
    eingerechnet. Dieses Volumen von rd. 200 Mrd. Euro wird im Zuge der
    Kreditrückzahlung im Laufe der Zeit zurückgeführt. Hinzugerechnet werden jeweils
    50 Mrd. Euro bilaterale Kredite an Griechenland und Finanzhilfen des Europäischen
    Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) an Irland und Portugal.
    Soweit im Rahmen der Petition die Gefahr der Haftung für Schulden des ESM
    angeführt wird, so weist der Ausschuss in diesem Zusammenhang darauf hin, dass
    sich die ESM-Mitglieder mit Ratifizierung des ESM-Vertrages verpflichtet haben,
    neben der Einzahlung von Kapital in bestimmten Fallkonstellationen abrufbares
    Kapital in Form von Gewährleistungen bereit zu stellen. Anders als bei der EFSF
    haften die Eurozonen-Mitgliedstaaten nicht für konkrete Verbindlichkeiten des ESM.
    Im Vordergrund steht vorliegend nämlich eine Kapitaleinzahlung zur Deckung von
    Verlusten des ESM. Auch hier ist für die Frage der Übernahme von Haftungsrisiken
    entscheidend, ob und in welchem Umfang der ESM Finanzhilfen bereitstellt.
    Darüber hinaus macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass beim ESM
    - anders als bei der EFSF - ein Reservefonds als Kapitalpuffer besteht, welcher
    durch Erträge der Anlage des Kapitals bzw. durch Zahlungen der begünstigten

    Mitgliedstaaten gespeist wird. Dieser Reservefonds reduziert somit etwaige Risiken
    für eine Inanspruchnahme von eingezahltem Kapital und demnach für einen Abruf
    des Kapitals sowie die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder.
    Der am 2. Februar unterzeichnete und am 29. Juni 2012 vom Deutschen Bundestag
    beschlossene ESM-Vertrag sieht für reguläre ESM-Darlehen im Erwägungsgrund
    Dreizehn eine bevorzugte Geltendmachung vor, die mit einem bevorrechtigen
    Gläubigerstatus des IWF vergleichbar, zu diesem jedoch nachrangig ist. Der IWF
    leitet seinen Anspruch auf den bevorrechtigten Gläubigerstatus aus dem
    Gewohnheitsrecht ab. Von diesem bevorrechtigten Gläubigerstatus sind etwaige
    Finanzhilfen ausgenommen, welche unmittelbar an bereits bestehende Finanzhilfen
    der EFSF an dieselben Mitgliedstaaten gewährt werden. Diese Einschränkung trägt
    dem Umstand Rechnung, dass die EFSF keinen bevorrechtigten Gläubigerstatus
    genießt.
    Der Ausschuss weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Staats- und
    Regierungschefs am 29. Juni 2012 im Falle von Finanzhilfen für Spanien
    beschlossen haben, dass der ESM keinen bevorrechtigten Gläubigerstatus haben
    soll.
    Der Ausschuss macht des Weiteren darauf aufmerksam, dass bei Neuordnungen der
    globalen Organisationen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg die internationale
    Staatengemeinschaft vereinbarte, dass Zahlungsverpflichtungen eines Staates
    gegenüber den kreditvergebenden multilateralen Institutionen selbst dann
    eingehalten werden müssen, wenn dieser Staat seinen finanziellen Verpflichtungen
    gegenüber anderen Gläubigern - private Gläubiger oder Einzelstaaten - nicht
    nachkommen kann. Diese Vereinbarung wird als "preferred creditor status"
    bezeichnet und gilt neben dem IWF, insbesondere auch für die Weltbank sowie die
    multilateralen Entwicklungsbanken einschließlich der Europäischen Bank für
    Wiederaufbau und Entwicklung.
    Der Petitionsausschuss betont außerdem, dass für die kreditvergebenden
    multilateralen Institutionen der "preferred creditor status" von entscheidender
    Bedeutung ist, um dort, wo eine Ratifizierung über private Kapitalmärkte erfolgt,
    möglichst günstige Konditionen zu erhalten. Insbesondere beim IWF stellt dieser
    Status die zentrale Voraussetzung dar, damit Kredite zu gleichen Konditionen an alle
    Mitgliedstaaten - ohne Risikoprämien - vergeben werden können. Die Bereitstellung
    von IWF-Kreditmitteln an Länder mit Zahlungsbilanzproblemen übernimmt häufig
    eine katalytische Rolle. Das bedeutet, dass über die IWF-Kreditbereitstellung weitere

    Mittel "eingeworben" und Reformen eingefordert werden, wodurch der Zugang zum
    privaten Kapitalmarkt wieder geöffnet werden kann.
    Der Ausschuss weist auch darauf hin, dass die Hilfe internationaler Organisationen
    ohne den "preferred creditor status" weniger effektiv und erfolgreich wäre.
    Der Ansicht, dass die dem ESM und seinen Vermögenswerten eingeräumte
    Immunität dazu führen könne, dass sich der ESM in den europäischen Staaten als
    "dritte Regierung" neben den nationalen Regierungen und der EU-Regierung
    etablieren würde, kann der Petitionsausschuss nicht folgen. Denn diese Immunität
    steht im Einklang mit anderen internationalen Finanzinstitutionen, wie z.B. dem IWF,
    und dient dem Schutz des ESM sowie seiner Anteilseigner beispielsweise vor
    Beschlagnahme oder Enteignung. Bei den in Artikel 32 und 35 des ESM-Vertrags
    vorgesehenen Immunitäten für den ESM, sein Vermögen sowie seine Amtsträger
    und Bediensteten handelt es sich um bei internationalen Finanzinstitutionen übliche
    Regelungen.
    Der Petitionsausschuss macht zudem darauf aufmerksam, dass diese Tätigkeit des
    ESM äußerst komplexe rechtliche Vorgänge beinhaltet, welche regelmäßig mit
    erheblichen Risiken behaftet sind. Durch diese Regelungen soll der ESM und sein
    Vermögen vor dem unberechtigten Zugriff Dritter geschützt werden.
    Der Ausschuss betont, dass diese Regelungen somit nicht nur im Interesse der
    ESM-Mitglieder, sondern auch in dem des deutschen Steuerzahlers liegen. Darüber
    hinaus kann die persönliche Immunität der Amtsträger und Bediensteten durch den
    Gouverneursrat des ESM, in welchem die Finanzminister der Mitgliedstaaten der
    Eurozone vertreten sind, aufgehoben werden. Hierdurch wird gewährleistet, dass
    einem etwaigen Missbrauch in geeigneter Art und Weise entgegengewirkt werden
    kann. Vergleichbare Regelungen gelten für den IWF, die Weltbank sowie regionale
    Entwicklungsbanken.
    Hinsichtlich der Besteuerung der ESM-Bediensteten ist vorgesehen, sich am
    Besteuerungssystem für die Beschäftigten der Europäischen Investitionsbank (EIB)
    zu orientieren.
    Schließlich betont der Ausschuss, dass das BVerfG am 12. September 2012 (2 BvR
    1390/12; 1421/12; 1438/12; 1439/12; 1440/12; 2 BvE 6/12) nach summarischer
    Prüfung entschieden hat, dass der Vertrag zum ESM und der Fiskalpakt
    verfassungskonform sind. Des Weiteren hat das Gericht bestätigt, dass der Deutsche
    Bundestag mit seiner Zustimmung zu diesen vertraglichen Vereinbarungen weder

    seine verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten im Allgemeinen noch seine
    haushaltsrechtlichen Kompetenzen und seine Budgetverantwortung - im Besonderen
    an europäische Institutionen oder Organe - abgetreten hat.
    Der Petitionsausschuss unterstreicht außerdem, dass das BVerfG die
    Bundesregierung völkerrechtlich an bestimmte Grundsätze gebunden hat (sog.
    völkerrechtliche Vorbehalte). Bei der Ratifikation des ESM-Vertrags muss zum einen
    völkerrechtlich sichergestellt werden, dass keine Vorschrift des Vertrages so
    ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung
    des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen als 190 Mrd. Euro
    begründet werden. Zum anderen darf die Auslegung der Regelungen über die
    Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM und die Schweigepflicht aller für den ESM
    tätigen Personen nicht der umfassenden Unterrichtung von Bundestag und
    Bundesrat entgegenstehen.
    Insoweit macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die
    Bundesregierung im nächsten Schritt die verfassungsrechtlich erforderliche
    Auslegung des ESM-Vertrags in Bezug auf die Haftungsobergrenze und das
    Informationsrecht des Deutschen Bundestages und Bundesrates bei der
    Ratifizierung völkerrechtlich verbindlich herbeiführen wird. Nach dem Dafürhalten des
    Ausschusses ist eine rein politische Interpretationserklärung vorliegend jedoch nicht
    ausreichend, da sie die anderen Vertragsstaaten nicht bindet.
    Der Petitionsausschuss weist jedoch auch darauf hin, dass die Ausgestaltung der
    Sicherstellung der völkerrechtlichen Vorbehalte im Zuständigkeitsbereich der
    Bundesregierung liegt. Diese kann folglich entscheiden, ob diese Sicherstellung
    durch einen völkerrechtlichen Kündigungsvorbehalt, eine gemeinsame Erklärung
    aller ESM-Vertragspartner oder etwa ein ergänzendes Protokoll erfolgen soll.
    Der Ausschuss macht zudem darauf aufmerksam, dass Bundespräsident Joachim
    Gauck die Gesetze zum ESM, zum Fiskalpakt und zur Änderung des Art. 136 AEUV
    am 13. September 2012 ausgefertigt hat. Rechtliche Folgen hat die Unterschrift des
    Bundespräsidenten allerdings noch nicht. Nach Ausfertigung der Gesetze muss die
    ESM-Urkunde noch endgültig vom ihm ratifiziert und beim Generalsekretariat des
    Rates der Europäischen Union in Brüssel hinterlegt. Dann erst können die Gesetze
    völkerrechtlich in Kraft treten. Eine erneute Befassung des Deutschen Bundestages
    war vorliegend nach Auffassung des Ausschusses jedoch nicht erforderlich.

    Vor dem Hintergrund des Dargelegten kann der Petitionsausschuss mithin nicht in
    Aussicht stellen, im Sinne des vorgetragenen Anliegens tätig zu werden. Er empfiehlt
    daher, das Petitionsverfahren abzuschließen.

    Begründung (PDF)