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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:19 Uhr

    Pet 1-18-09-9012-026186

    Postwertzeichen


    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 10.11.2016 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen
    worden ist.

    Begründung

    Mit der Petition wird eine Änderung des Postgesetzes dahingehend begehrt, dass bei
    der Entgeltregulierung die Aspekte der Teilhabe am öffentlichen Leben, der
    Kommunikation und der Daseinsvorsorge berücksichtigt werden. Zudem wird eine
    Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Portoerhöhungen der Deutschen Post AG
    gefordert.
    Zu dieser Thematik liegen dem Petitionsausschuss eine auf der Internetseite des
    Deutschen Bundestages veröffentlichte Eingabe mit 129 Mitzeichnungen und
    19 Diskussionsbeiträgen sowie weitere Eingaben mit verwandter Zielsetzung vor, die
    wegen des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen parlamentarischen
    Behandlung zugeführt werden. Der Ausschuss bittet um Verständnis, dass nicht auf
    jeden einzelnen Gesichtspunkt eingegangen werden kann.
    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, dass auch im
    Zeitalter der elektronischen Kommunikation Verbindlichkeit und Authentizität oftmals
    nur in der postalischen Schriftform erreicht werden könne. Behörden, Ämter und
    Institutionen verlangten zu Recht auch weiterhin in vielen Fällen das Einhalten des
    Postweges für die Gewährleistung von Datenschutz und Sicherheit im Austausch von
    Informationen. Zur sozialen, politischen und wirtschaftlichen Teilhabe gehöre die
    Möglichkeit, per Post kommunizieren zu können. Vor diesem Hintergrund müsse der
    Staat dafür sorgen, dass der Zugang zu diesem Element der Daseinsvorsorge allen
    Bürgerinnen und Bürger offenstehe.
    Der Gesetzgeber habe im Hinblick auf marktbeherrschende Anbieter von
    Dienstleistungen der Daseinsvorsorge die Aufgabe, Machtpositionen Einhalt zu
    gebieten und in der Ausgestaltung von Preisen dort Grenzen zu setzen, wo die

    Bürgerinnen und Bürger auf die öffentliche Infrastruktur angewiesen seien. Zwar
    sehe die aktuelle Fassung des Postgesetzes (PostG) eine Regulierung durch die
    zuständige Behörde vor. Das Gesetz gebe der Aufsicht jedoch lediglich „Maßstäbe
    zur Entgeltgenehmigung“ (§ 20 PostG) an die Hand, ohne – wie in anderen
    Bereichen – entsprechende „Bremsen“ oder „Koppelungen“ zu formulieren.
    Auch wenn die in den letzten Jahren wiederholt vorgenommenen Anhebungen des
    Briefportos auf eine Phase langer Preisstabilität zurückzuführen seien, bedeuteten
    sie für die Verbraucherinnen und Verbraucher in kürzester Zeit Kostensteigerungen
    im zweistelligen Prozentbereich, die gerade für bedürftige Menschen mit geringen
    Einkommen eine besondere Härte darstellten.
    In einer weiteren Petition wird darüber hinaus die Arbeit der Bundesnetzagentur für
    Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur)
    beanstandet. Die Genehmigung von Entgelterhöhungen dürfe nicht zu einem
    formalen „Durchwinken“ degradiert werden.
    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss hat grundsätzlich Verständnis für das Anliegen der Petenten.
    Die vorgetragene Kritik an der Erhöhung des Briefportos zum 1. Januar 2016 ist für
    den Ausschuss nachvollziehbar.
    Der Ausschuss weist zunächst darauf hin, dass die Deutsche Post AG nach dem
    Postgesetz als marktbeherrschendes Unternehmen der Entgeltregulierung (vorherige
    Genehmigungspflicht) für bestimmte Briefdienstleistungen im Privatkundenbereich
    (Einlieferungsmenge bis 50 Stück) unterliegt.
    Anträge auf Entgelterhöhungen werden durch die Bundesnetzagentur als
    Regulierungsbehörde in einem stark vorstrukturierten Verfahren und eng definierten
    Rahmen auf Basis des Postgesetzes sowie der Post-Entgeltregulierungsverordnung
    geprüft und beschieden. Anders als von den Petenten vermutet, bestehen
    diesbezüglich detaillierte Regelungen unter Anwendung betriebswirtschaftlicher
    Kostenrechnungsmethoden. Auch finden Preissetzungen der Deutschen Post AG
    regulierungs- und wettbewerbsrechtliche Grenzen.

    In dem sogenannten Maßgrößenverfahren („Price-Cap“) ermittelt die
    Bundesnetzagentur, in welchem Rahmen sich Preisänderungen bei bestimmten
    Produkten der Deutschen Post AG bewegen dürfen. Hierzu wird ein Warenkorb mit
    genehmigungspflichtigen Dienstleistungen gebildet. Für diese Dienstleistungen wird
    ein Preisniveau ermittelt. Dieses Preisniveau darf die Deutsche Post AG in Höhe der
    Inflationsrate, abzüglich eines Produktivitätsfortschrittes, nach oben oder unten
    anpassen. Zu berücksichtigen sind die Kosten einer effizienten
    Leistungsbereitstellung und sogenannte „Lasten“ (z. B. Einhaltung wesentlicher
    Arbeitsbedingungen, flächendeckende UniversaIdiensterbringung,
    Versorgungslasten aus „Bundespostzeiten“). Die genehmigten Entgelte dürfen keine
    missbräuchlichen Auf- oder Abschläge enthalten.
    Die neue Maßgrößenentscheidung der Bundesnetzagentur ist Grundlage für die
    Festlegung der Entgelte in den Jahren 2016 bis 2018. Wettbewerber,
    Verbraucherschutzorganisationen und andere interessierte Kreise hatten bis zum
    11. November 2015 die Möglichkeit zur Kommentierung der geplanten Entscheidung.
    Nach erfolgter Konsultation wurde die Maßgrößenentscheidung am 23. November
    2015 bekanntgegeben. Am 24. November 2015 hat die Deutsche Post AG den
    Antrag auf Genehmigung von Entgelten für lizenzpflichtige Postdienstleistungen nach
    § 19 PostG im Rahmen des Price-Cap-Verfahrens gestellt. Am 4. Dezember 2015
    hat die Bundesnetzagentur die neuen Briefentgelte für die Jahre 2016 bis 2018
    genehmigt. Die Entscheidung ist auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur unter
    www.bundesnetzagentur.de/BK515042 veröffentlicht.
    Die wichtigste Änderung betrifft den Standardbrief, dessen Porto von 0,62 Euro auf
    0,70 Euro erhöht wird. Außerdem steigt das Porto für den sogenannten Maxibrief von
    2,40 Euro auf 2,60 Euro sowie für Einschreiben innerhalb Deutschlands und ins
    Ausland von 2,15 Euro auf 2,50 Euro.
    Der Ausschuss hebt jedoch hervor, dass die Genehmigung der Bundesnetzagentur
    auf den Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2018 befristet ist und
    die Entgelte nach der vierten Preishöhung in Folge nunmehr in den nächsten drei
    Jahren stabil bleiben werden, so dass insoweit Planungssicherheit geschaffen
    wurde.
    In diesem Zusammenhang nimmt der Ausschuss allerdings mit Missbilligung zur
    Kenntnis, dass die Deutsche Post AG nach Bekanntwerden des Maßgrößen-
    Entscheidungsentwurfs die ab 1. Januar 2016 geplanten Preisanpassungen bereits

    unter Vorbehalt als Kundeninformation veröffentlicht und vor der Genehmigung der
    Bundesnetzagentur sogar bereits Briefmarken mit dem neuen Porto gedruckt hatte.
    Diese Kommunikationspolitik der Deutschen Post AG wird sowohl seitens des
    Petitionsausschusses als auch der Bundesregierung sehr kritisch betrachtet. Wenn
    bereits vor einer grundsätzlichen Entscheidung der Bundesnetzagentur zum
    zukünftigen Entgeltverfahren und einem erst dann möglichen Antrag (vorbehaltliche)
    Preisanpassungen bekanntgegeben werden sowie 70-Cent-Briefmarken in den
    Medien erscheinen, kann dies den Bürgerinnen und Bürgern den Eindruck vermitteln,
    als würde die Bundesnetzagentur Entgeltanträge der Deutschen Post AG in deren
    Sinne lediglich „durchwinken“. Das ist jedoch nicht der Fall.
    Der Petitionsausschuss hätte es begrüßt, wenn die Bundesnetzagentur dieses
    unangebrachte Verhalten der Deutschen Post AG im Rahmen der
    Genehmigungsentscheidung deutlich zur Sprache gebracht hätte.
    Ergänzend merkt der Ausschuss an, dass die von der Deutschen Post AG geplante
    Erhöhung des Briefportos zum 1. Januar 2016 sowie das Auftreten der Deutschen
    Post AG auch Gegenstand der Beratungen des Ausschusses für Wirtschaft und
    Energie am 4. November 2015 waren und bei den Abgeordneten dort ebenfalls auf
    Kritik gestoßen sind.
    Weiterhin macht der Ausschuss darauf aufmerksam, dass Hintergrund des von der
    Bundesnetzagentur festgelegten Preisänderungsspielraums eine Gesetzesänderung
    bei den regulierten Entgelten war. Die von der Bundesregierung beschlossene Erste
    Verordnung zur Änderung der Post-Entgeltregulierungsverordnung vom 29. Mai 2015
    (BGBl. I S. 892) soll den flächendeckenden Universaldienst weiterhin auf eine
    sichere finanzielle Grundlage stellen. Ziel der am 6. Juni 2015 in Kraft getretenen
    Novelle ist es, den strukturellen Veränderungen auf dem Briefmarkt und den
    Herausforderungen der Digitalisierung Rechnung zu tragen. Als ergänzendes
    Kriterium wird nunmehr für die Gewinnbemessung im Rahmen der Preisgestaltung
    auf die Umsatzrentabilität abgestellt (umsatzbezogener Gewinnanteil). Zudem
    werden als Vergleichsmaßstab die Gewinnmargen auf den Briefmärkten anderer
    europäischer Länder herangezogen.
    Im privaten Briefkundenbereich erbringt bisher faktisch die Deutsche Post AG die
    flächendeckende Versorgung nach den Kriterien der Post-
    Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV). Mit der geänderten Rechtsgrundlage
    werden dem regulierten Unternehmen Deutsche Post AG höhere Gewinne

    zugestanden, um auf den mit der Digitalisierung einhergehenden
    Sendungsmengenrückgang und die zunehmenden Auslastungsrisiken bei der
    Briefpost reagieren zu können. Die Preiserhöhung soll letztlich dazu dienen, auch in
    Zukunft das Briefnetz aufrechtzuerhalten und eine flächendeckende Versorgung zu
    erschwinglichen Preisen zu gewährleisten.
    Der Preisveränderungsspielraum für die Jahre 2016 bis 2018 ergibt sich aus der
    Differenz der erwarteten Inflationsrate und der Produktivitätsfortschrittsrate. Letztere
    beträgt für die 3 Jahre insgesamt minus 5,8 Prozent (zuvor 0,2 Prozent pro Jahr) und
    ist darauf zurückzuführen, dass das in der Prüfung festgestellte Kostenniveau
    einschließlich des Gewinnsatzes das aktuelle Entgeltniveau übersteigt.
    Der Ausschuss merkt an, dass in anderen europäischen Ländern bereits nicht
    unerhebliche Sendungsmengenrückgänge zu verzeichnen sind; in Deutschland wird
    dies perspektivisch auch nicht aufzuhalten sein. Die Digitalisierung wird von der
    Bundesregierung aktiv vorangetrieben und führt zu großen Vorteilen für Wirtschaft
    sowie Verbraucherinnen und Verbraucher, für die Briefpost jedoch aufgrund
    unvermeidbarer Substitutionseffekte auch zu Nachteilen.
    Der Ausschuss stimmt den Petenten zu, dass die Stärkung des Universaldienstes
    über die Entgeltregulierung zweifelsohne eine finanzielle Belastung für die privaten
    Verbraucherinnen und Verbraucher darstellt. Er weist jedoch darauf hin, dass sich
    diese in einem moderaten Rahmen bewegt und anderen Möglichkeiten – wie etwa
    einer steuerbasierten Finanzierung – vorzuziehen ist. Auch nach der
    Entgelterhöhung auf 0,70 Euro befindet sich der Preis für den Standardbrief im
    europäischen Vergleich auf einem mittleren Niveau (z. B. Dänemark: 1,34 Euro,
    Finnland: 1,10 Euro, Italien: 0,80 Euro, UK: 0,78 Euro, Frankreich: 0,76 Euro).
    Bezogen auf alle regulierten „Price-Cap-Produkte“ ergibt sich eine durchschnittliche
    Preiserhöhung um 7 Prozent, für den sogenannten Standardbrief eine Preiserhöhung
    um 13 Prozent. Preise für bestimmte Produkte bleiben unverändert (wie z. B. für die
    Postkarte 0,45 Euro).
    Ferner hebt der Ausschuss hervor, dass auch im Postmarkt die regulierungs- und
    wettbewerbsrechtlichen Regelungen eingehalten werden müssen (Postgesetz und
    Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Potentiell höhere Einnahmen im
    Briefsektor dürfen nicht zu wettbewerbswidrigen Preisstrategien in anderen
    Segmenten missbraucht werden. Bundesnetzagentur und Bundeskartellamt haben
    hierzu nach dem unverändert geltenden Rechtsrahmen die notwendigen Befugnisse.

    Abschließend stellt der Ausschuss fest, dass sich die mit der Petition angeregte
    Normierung des Postwesens im Zusammenhang mit der Daseinsvorsorge bereits in
    Artikel 87f Grundgesetz wiederfindet. Danach hat der Bund eine flächendeckend
    angemessene und ausreichende Versorgung mit Postdienstleistungen zu
    gewährleisten (Universaldienst). Die Konkretisierung erfolgt u. a. im Postgesetz und
    der PUDLV. In der PUDLV sind die Infrastrukturvorgaben und Qualitätsmerkmale im
    Einzelnen definiert. Die Bundesnetzagentur stellt den Universaldienst über die
    Regelungen der §§ 12 - 17 PostG sicher.
    Nach § 11 Absatz 2 PostG ist die Festlegung der Universaldienstleistungen der
    technischen und gesellschaftlichen Entwicklung nachfragegerecht anzupassen. Der
    Universaldienst ist somit grundsätzlich dynamisch, schränkt jedoch keine
    Kommunikationsform ein.
    Vor diesem Hintergrund vermag der Petitionsausschuss nach umfassender Prüfung
    der Sach- und Rechtslage im Ergebnis keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf
    zu erkennen. Die mit der Petition begehrte Änderung des Postgesetzes ist
    entbehrlich, da die Daseinsvorsorge bereits verfassungsrechtlich und
    einfachgesetzlich gewährleistet wird. Zudem hat die Prüfung des Ausschusses
    ergeben, dass die von der Bundesnetzagentur genehmigten Portoerhöhungen der
    Deutschen Post AG rechtmäßig sind.
    Der Petitionsausschuss empfiehlt daher, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil
    dem Anliegen teilweise entsprochen worden ist.

    Begründung (PDF)