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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:56 Uhr

    Pet 1-18-09-744-014250

    Außenwirtschaft


    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 17.12.2015 abschließend beraten und
    beschlossen:

    1. Die Petition
    a) der Bundesregierung – dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
    und dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz – als
    Material zu überweisen,
    b) den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben,
    soweit es um den Ausbau des Ordnungswidrigkeitenrechts zur Sanktionierung
    strafbaren Verhaltens in Unternehmen und um die Schaffung von
    Zumessungsregeln für Unternehmensbußen geht,
    c) dem Europäischen Parlament zuzuleiten, soweit es um dessen Zuständigkeit
    für die Schaffung von Umwelt- und Sozialsiegeln sowie Standardsystemen zur
    Schaffung von Transparenz für die Kontrollgremien bei Warenimporten geht,
    2. das Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen.

    Begründung

    Mit der Petition wird gefordert, dass Unternehmen, die Waren in der Bundesrepublik
    Deutschland veräußern, die nicht unter Einhaltung der UN-Konventionen produziert
    wurden, Strafzahlungen leisten müssen.
    Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe
    liegen dem Petitionsausschuss 119 Mitzeichnungen und zehn Diskussionsbeiträge
    vor. Es wird um Verständnis gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte
    im Einzelnen eingegangen werden kann.
    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, dass sich die
    Bundesrepublik mit der Ratifizierung verschiedener UN-Konventionen – ins
    besondere der UN-Kinderrechtskonvention – dazu verpflichtet habe, diese
    einzuhalten und umzusetzen. Diese Verpflichtung schließe alle am öffentlichen und
    wirtschaftlichen Leben teilhabenden Personen verbindlich mit ein. Würden bei der
    Herstellung von Waren im Ausland die Konventionen nicht eingehalten und die

    Produkte anschließend in Deutschland veräußert werden, stelle das eine Umgehung
    der entsprechenden UN-Konvention durch die Bundesrepublik Deutschland dar.
    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen und zur Vermeidung von
    Wiederholungen wird auf die eingereichten Unterlagen verwiesen.
    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss teilt einleitend mit, dass er den mit dieser Petition zum
    Ausdruck gebrachten Einsatz, in Deutschland ein verbessertes Bewusstsein für die
    weltweiten Produktionsbedingungen zu schaffen, begrüßt. Diese sind ein
    wesentlicher Faktor, um den Druck auf die Hersteller zur Bekämpfung sozialer und
    ökologischer Missstände, insbesondere von Kinderarbeit, zu erhöhen.
    Die Bundesregierung hat die Bedeutung des Schutzes von Kindern sowohl auf
    nationaler wie auch auf internationaler Ebene seit langem erkannt. Zur Förderung
    dessen hat die Bundesrepublik Deutschland bereits am 5. April 1992 die
    UN-Kinderrechtskonvention ratifiziert. Diese, in der Petition besonders erwähnte,
    Konvention bildet – neben weiteren wichtigen Abkommen – eine völkerrechtliche
    Verpflichtung für die Bunderepublik in Bezug auf die Umsetzung der Einhaltung von
    Menschenrechten. Weitere völkerrechtliche Verpflichtungen entstanden durch die
    ILO (International Labour Organization) Kernarbeitsnormen, insbesondere die
    Übereinkommen 29 und 105 bzgl. Zwangsarbeit und deren Abschaffung, 100 bzgl.
    Gleichheit des Entgelts, 111 bzgl. Diskriminierung, 138 bzgl. des Mindestalters sowie
    182 bzgl. des Verbotes von Kinderarbeit. Die Kernarbeitsnormen haben dadurch,
    dass sich im Juni 1998 alle Mitgliedstaaten der Organisation ausdrücklich zu ihnen
    bekannt haben, eine besondere politische Aufwertung erfahren. Weitere in diesem
    Zusammenhang wichtige Konventionen sind die UN-Konvention über die Rechte von
    Menschen mit Behinderungen und die UN-Konvention gegen Korruption, welche am
    24. Februar 2009 bzw. am 12. November 2014 von Deutschland ratifiziert wurden.
    Durch die Einhaltung dieser Übereinkommen sollen auch die Rechte von Kindern
    gewährleistet und nachhaltig gefördert werden.
    Die Umsetzung der in den Abkommen beschriebenen Kinderrechte, wie u. a. das
    Recht des Kindes auf Schutz vor Gewalt, Missbrauch und sowohl wirtschaftlicher als
    auch sonstiger Ausbeutung (Art. 32 u. 36 Kinderrechtskonvention) wird dabei

    regelmäßig von den Vereinten Nationen (VN) kontrolliert. Sämtliche Staaten, die der
    UN-Kinderrechtskonvention zugestimmt haben, sind verpflichtet, alle fünf Jahre den
    VN einen Bericht über die Lage der Kinder in ihren Ländern vorzulegen und sich dem
    hierfür gebildeten Kinderausschuss zu stellen. Die letzte Stellungnahme
    Deutschlands vor dem Kinderausschuss erfolgte im Januar 2014.
    Dadurch, dass die UN-Kinderrechtskonvention mit insgesamt 193 Staaten von
    nahezu allen Staaten dieser Erde ratifiziert worden ist, besitzt sie eine universelle
    Gültigkeit, welche kein anderes Völkerrechtsabkommen vorweisen kann. Jedoch ist
    die vollständige Umsetzung dieser politischen Vereinbarungen schwierig, da
    schwache politische Strukturen, Korruption, Lobbyismus und fehlende finanzielle
    Mittel diesen Prozess in einigen Ländern behindern.
    Die Bundesrepublik hat sich als Vertragsstaat der UN-Kinderrechtskonvention auch
    zu internationaler Zusammenarbeit verpflichtet. Diese internationale Zusammenarbeit
    zeigt sich unter anderem auf der europäischen Ebene, auf der die Europäische
    Union (EU) bestrebt ist, den Schutz des Kindes zu verbessern und durch vielfältige
    Maßnahmen zu fördern. Vor allem in politischen Dialogen und den
    Menschenrechtsdialogen der E U mit Drittstaaten werden Kinderrechte behandelt.
    Zudem wurden unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft 2007 Leitlinien für die
    Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes entwickelt. Die EU hat sich
    dadurch in uneingeschränkter Weise zum Schutz und zur Förderung aller Rechte des
    Kindes in der Hinsicht verpflichtet, wie es bereits in relevanten politischen
    Verpflichtungen sowie zentralen europäischen und internationalen
    Menschenrechtsübereinkommen festgelegt ist.
    In Bezug auf die zwischen den Kinderrechten und der Verantwortung von
    Unternehmen auftretende Problematik der Kinderarbeit sind Deutschland und die
    Regierungen anderer Staaten dafür verantwortlich, dass nichtstaatliche Akteure
    Menschenrechte nicht verletzen.
    Um Unternehmen, insbesondere transnational agierende mit einem möglichen
    Einfluss auf Regierungen und deren Regulierungsaktivitäten, bei der Einhaltung und
    dem Schutz dieser und anderer Menschenrechte stärker in die Pflicht zu nehmen,
    wurden 2011 im UN-Menschenrechtsrat die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und
    Menschenrechte des UN-Sonderbeauftragten Professor John Ruggie verabschiedet.
    Die Leitprinzipien, durch die erstmalig in Bezug auf Wirtschaft und Menschenrechte
    ein globaler Rahmen für die Umsetzung der staatlichen Schutzpflicht und der

    unternehmerischen Verantwortung geschaffen wurde, legen dar, wie sowohl Staaten
    als auch Unternehmen Regelungen nach den UN-Maßgaben „Protect, Respect and
    Remedy" in ihr System einbauen können.
    Aufbauend auf den UN-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte hat die
    Bundesregierung am 6. November 2014 unter Federführung des Auswärtigen Amtes
    mit der Erarbeitung eines Nationalen Aktionsplans für „Wirtschaft und
    Menschenrechte" begonnen. Dieser Aktionsplan soll dazu dienen, dass die
    UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte auch in den Wertschöpfungs-
    und Lieferketten deutscher Unternehmen bei Aktivitäten, sowohl national als auch
    global, Anwendung finden. Insofern sind auch hier Anstrengungen der
    Bundesregierung bezüglich der Einhaltung der ratifizierten UN-Konventionen
    offensichtlich. Eine Kontrolle der Einhaltung der UN-Konventionen auf fremden
    Territorien ist durch die Bundesregierung hingegen nicht möglich.
    Zudem besteht ein Unterschied zwischen der Ratifizierung einer UN-Konvention im
    Allgemeinen und dem besonderen Fall, dass eine Ware in einem Land unter
    konventionswidrigen Bedingungen produziert wird. Die Bundesregierung kann zum
    einen von einem Staat, welcher die UN-Konventionen ebenfalls ratifiziert hat, nicht
    automatisch verlangen, dass sämtliche aus der Konvention erwachsenden
    Verpflichtungen direkt umgesetzt werden. Die teilweise Nichteinhaltung einer
    Konvention durch mangelnde staatliche Umsetzung sagt dabei nicht zwangsläufig
    etwas über die Herstellung der Ware im Einzelfall aus. Zum anderen bedarf es bei
    der Kontrolle zur konventionskonformen Produktion von Waren einer „Beweiskette“,
    welche aufzeigt, ob und an welcher konkreten Stelle der Produktion gegen eine der
    Konventionen verstoßen wurde. Hierfür sind jedoch die Produktionsweisen der un-
    terschiedlichen Produkte nicht transparent genug, als dass man jeden
    Produktionsschritt kontrollieren könnte. Es ist beispielsweise teilweise weder dem
    Importeur noch den Produktabnehmern innerhalb Deutschlands möglich, den
    kompletten Produktionsvorgang zurückzuverfolgen und etwaige Verstöße gegen
    Konventionen zu erkennen.
    In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, ob es einer entsprechenden
    verpflichtenden bzw. einer freiwilligen Kennzeichnung importierter Waren zur
    Schaffung von mehr Transparenz für die Kontrollgremien sowie für die Verbraucher
    bedarf. Zur Einhaltung von Standards bei Lieferketten hat die Bundesregierung Ende
    Februar 2015 das Portal „Siegelklarheit" aufgesetzt. Hierdurch bietet sich für
    Verbraucher die Möglichkeit, aufgrund produktbezogener Bewertung sowie eines

    Vergleichs der verschiedenen Umwelt- und Sozialsiegel sowie Standardsysteme zu
    erkennen, welche Aspekte durch anerkannte nationale und internationale Siegel oder
    Standardsysteme abgedeckt werden. Eine verpflichtende Anwendung derartiger
    Maßnahmen bei der Einfuhr von Waren ist jedoch schon insoweit schwierig, als die
    Handelspolitik zur EU-Kompetenz gehört und die Frage somit nicht auf Bundes-,
    sondern auf EU-Ebene zu behandeln wäre.
    Das Allgemeine Präferenzsystem (APS) ist ein handelspolitisches Instrument der EU,
    das Entwicklungsländern Zollermäßigungen bis hin zu vollständiger Zollfreiheit bei
    der Einfuhr industrieller Fertig- und Halbfertigerzeugnisse mit Ursprung in dem
    jeweiligen Entwicklungsland gewährt. Ziel der Regelung ist, EL in ihrem Bestreben zu
    unterstützen, auf den Märkten der Industriestaaten neue Potenziale zu erschließen
    oder dort ihren Ansatz zu steigern. Ein Mechanismus, welcher zeigt, dass
    Deutschland in Verbindung mit der EU Anreize zur Einhaltung von UN-Konventionen
    setzt bzw. unterstützt, bildet die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und
    verantwortungsvolle Staatsführung (APSplus) des allgemeinen Präferenzsystems als
    ein Instrument der EU. Bei APSplus ist vorgesehen, dass einem APS-begünstigten
    Land auf Antrag weitreichende Sonderpräferenzen mit einem Zollsatz von Null
    gewährt werden, wenn es u. a. alle sich im Anhang VIII der APS-Verordnung
    aufgelisteten 27 internationalen Konventionen ratifiziert hat und diese auch
    tatsächlich anwendet, ohne dass von den einschlägigen Aufsichtsgremien
    schwerwiegende Verstöße festzustellen sind. Diese Auflagen werden alle zwei Jahre
    von der EU-Kommission kontrolliert. Neben den dauerhaften
    Überwachungsmechanismen bestehen auch Regelungen zur Möglichkeit der
    vorübergehenden Präferenzrücknahme, u. a. bei schwerwiegenden und
    systematischen Verstößen gegen Grundsätze, die in den wesentlichen
    Übereinkommen der VN und der ILO zu Menschenrechten und Arbeitnehmerrechten
    niedergelegt sind.
    Mit der Petition wird außerdem gefordert, eine verschärfte Unternehmenshaftung
    einzuführen. Dazu stellt der Ausschuss fest, dass gegen Verbände (juristische
    Personen und Personengesellschaften) bereits nach geltendem Recht eine
    Geldbuße von bis zu zehn Millionen Euro festgesetzt werden kann, wenn eine
    Leitungsperson eine unternehmensbezogene Straftat oder Ordnungswidrigkeit
    begangen hat (30, 130 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten - OWiG). Das
    Höchstmaß der Verbandsgeldbuße wurde im Jahr 2013 von einer Million auf bis zu
    zehn Millionen Euro angehoben (§§ 30 Abs. 2 Satz 1, 130 Abs. 3 Satz 3 OWiG).

    Diese Höchstgrenze kann zur Vermögensabschöpfung weiter überschritten werden,
    wenn sie zur Abschöpfung des aus der Tat erlangten wirtschaftlichen Vorteils nicht
    ausreicht (§§ 30 Abs. 3, 17 Abs. 4 OWiG).
    An diese Forderung schließt sich eine weitere an, danach soll sich die Sanktion auf
    die Höhe des Umsatzes der Unternehmen beziehen. Das OWiG enthält bislang keine
    eigenen Regelungen für die Zumessung der Verbandsgeldbuße. Es ist jedoch bereits
    nach derzeitiger Rechtslage zulässig, auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des
    Unternehmens bei der Bemessung der Geldbuße zu berücksichtigen. Dazu sollen
    konkrete und nachvollziehbare Zumessungsregeln für Unternehmensbußen
    geschaffen werden. Wie diese Vorgabe umgesetzt werden kann, wird derzeit geprüft.
    Darüber hinaus strebt die Bundesregierung mit Blick auf strafbares Verhalten im
    Unternehmensbereich an, das Ordnungswidrigkeitenrecht auszubauen. Auch ein
    Prüfauftrag für ein Unternehmensstrafrecht für multinationale Konzerne ist
    beabsichtigt. Zur Umsetzung dieser Vorgaben ermittelt die Bundesregierung, welche
    praktischen Defizite bei der Verbandsverantwortlichkeit auf Grundlage des geltenden
    Ordnungswidrigkeitenrechts bestehen und welche gesetzgeberischen Maßnahmen
    zu ihrer Beseitigung am besten geeignet erscheinen.
    Abschließend hält der Ausschuss fest, dass kritische Konsumenten in diesem
    Zusammenhang eine wichtige Rolle spielen: Wenn die Nachfrage nach Produkten,
    die unter fairen Bedingungen und ohne Kinderarbeit hergestellt wurden, in
    Deutschland und Europa vorhanden ist, besteht ein Zwang in den
    Herstellungsländern die Arbeitsbedingungen zu verbessern.
    Vor dem Hintergrund seiner Ausführungen, empfiehlt der Petitionsausschuss die
    Petition der Bundesregierung – dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
    und dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz – als Material zu
    überweisen und den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben,
    soweit es um den Ausbau des Ordnungswidrigkeitenrechts zur Sanktionierung
    strafbaren Verhaltens in Unternehmen, und um die Schaffung von
    Zumessungsregeln für Unternehmensbußen geht, die Petition dem Europäischen
    Parlament zuzuleiten, soweit es um dessen Zuständigkeit für die Schaffung von
    Umwelt- und Sozialsiegeln sowie Standardsystemen zur Schaffung von Transparenz
    für die Kontrollgremien bei Warenimporten geht, und das Petitionsverfahren im
    Übrigen abzuschließen.

    Begründung (PDF)