• Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    at 21 Nov 2019 02:29

    Petitionsausschuss

    Pet 1-19-06-2101-010227
    90559 Burgthann
    Ausweise

    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 17.10.2019 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen worden
    ist.

    Begründung

    Mit der Petition wird gefordert, die qualifizierte elektronische Signatur für den neuen
    Personalausweis wieder nutzbar zu machen, nachdem die Bundesdruckerei als letzter
    verbliebener Anbieter im Sommer 2017 deren Ausstellung eingestellt hat. Um die
    qualifizierte elektronische Signatur verstärkt zu verbreiten, soll zudem jedem Bürger
    kostengünstig eine solche ausgestellt und eine verständliche Anleitung zur Nutzung
    angeboten werden.
    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, die Signaturfunktion
    des Personalausweises, welche zum Aufbau einer modernen Verwaltung notwendig sei,
    könne mangels Möglichkeit des Bezugs einer Signatur nicht mehr genutzt werden. Die
    gewünschte Verbreitung der elektronischen Signatur scheitere daran, dass die Funktion
    dem Benutzer nur schwer verständlich und zudem ein eigenes Kartenlesegerät notwendig
    sei. Zur Gewährleistung der Gleichstellung der elektronischen Signatur mit einer echten
    Unterschrift hätten zahlreiche Gesetze geändert werden müssen und jede Behörde sei
    aufgrund der Vorschriften verpflichtet, einen Zugang für elektronische Dokumente zu
    eröffnen und qualifizierte elektronische Signaturen zu akzeptieren. Die Bundesdruckerei
    habe zwar einen neuen Service einer Fernsignatur angekündigt, dazu müssten aber die zu
    signierenden Daten auf den Server der Bundesdruckerei hochgeladen werden, so dass
    diese Möglichkeit keine adäquate Ablösung der qualifizierten elektronischen Signatur für
    den eigenen neuen Personalausweis darstelle.
    Petitionsausschuss

    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe liegen
    dem Petitionsausschuss 875 Mitzeichnungen und 21 Diskussionsbeiträge vor. Es wird um
    Verständnis gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen
    eingegangen werden kann.
    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht zu der
    Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich unter
    Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass in § 22 des
    Personalausweisgesetzes (PAuswG) seit dem 1. November 2010 die Möglichkeit geregelt
    ist, den Personalausweis als qualifizierte elektronische Signaturerstellungseinheit
    auszugestalten. Die Entscheidung zur Einführung eines elektronischen
    Identitätsnachweises mittels des Personalausweises war ganz wesentlich von dem
    Bedürfnis getragen, die Sicherheit und den Datenschutz im Internet für die Bürgerinnen
    und Bürger zu verbessern und auch in Bereichen mit hohem Vertrauensniveau eine
    elektronische Kommunikation zu ermöglichen. Dagegen wurde keine staatliche Aufgabe
    zur Herausgabe der Personalausweise einschließlich gültiger Schlüssel und Zertifikate für
    eine qualifizierte elektronische Signatur festgelegt. Vielmehr sollte die technische
    Bereitstellung des für die qualifizierte Signatur erforderlichen Signaturzertifikats durch
    verschiedene Zertifikatsanbieter und -dienstleister im Wettbewerb erfolgen.
    Der Ausschuss stellt jedoch fest, dass die Nutzung und Verbreitung der elektronischen
    Funktionen des Personalausweises bisher hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist.
    Bei zwei Dritteln der rund 51 Millionen ausgegebenen Ausweisen bzw. elektronischen
    Aufenthaltstiteln ist die Funktion zum elektronischen Identitätsnachweis (sog. eID-
    Funktion) deaktiviert. Auch Unternehmen und Behörden integrieren die eID-Funktion
    bislang nur zögerlich in ihre Geschäftsabläufe. Ein Grund hierfür ist, dass das bisherige
    Verfahren zur Beantragung der Nutzung der eID-Funktion aufwendig ist. Darüber hinaus
    ist der Anreiz zur Implementierung der Funktion gering, solange bei vielen Ausweisen
    die eID-Funktion deaktiviert ist.
    Petitionsausschuss

    Aus diesen Gründen hat der bisher einzige Marktanbieter für das Aufladen des
    Personalausweises mit Zertifikaten für qualifizierte elektronische Signaturen, die
    Bundesdruckerei, ihren mehrjährigen Pilotdienst mangels Nachfrage, zugunsten anderer
    Signaturlösungen, die zukünftig ebenfalls auf dem Personalausweis basieren, Ende
    Juli 2017 eingestellt.
    Der Ausschuss hebt hervor, dass das Ziel der Förderung und Verbreitung der Nutzung des
    elektronischen Personalausweises für qualifizierte elektronische Signaturen gleichwohl
    weiter verfolgt wird. Auch im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19.
    Wahlperiode ist unter anderem vorgesehen, den elektronischen Personalausweis zu
    einem universellen, sicheren und mobil einsetzbaren Authentifizierungsmedium zu
    machen und den praktischen Einsatz deutlich benutzerfreundlicher zu gestalten (Rn.
    2040 ff.).
    Die elektronische Signatur soll dabei gleichermaßen von allen und nicht wie bisher
    überwiegend lediglich von besonderen Berufsgruppen, in denen die gesetzliche
    Schriftform benötigt wird, z. B. Rechtsanwälten, Steuer- und Rentenberatern, genutzt
    werden. Auch bleibt es bei den getroffenen gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die
    Wirksamkeit der elektronischen Signatur und deren Gleichstellung mit der gesetzlichen
    Schriftform gemäß §§ 126, 126 a des Bürgerlichen Gesetzbuches (soweit diese nicht bei
    einem bestimmten Rechtsgeschäft durch eine gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist).
    Der Ausschuss merkt an, dass mit der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische
    Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt
    (eIDAS-Verordnung), die seit 1. Juli 2016 in allen Mitgliedstaaten der EU gilt, erstmals in
    Deutschland die Möglichkeit der sogenannten Fernsignatur geschaffen wurde. Die
    Fernsignatur ermöglicht es, eine elektronische Unterschrift aus der Ferne auszulösen,
    z. B. über mobile Endgeräte wie Tablets und Smartphones. Dabei werden die für die
    Signatur-Erstellung notwendigen Bestandteile, wie Zertifikate und
    Schlüsselkomponenten, auf hochsicheren Servern eines externen Dienstleisters
    vorgehalten. Bei der Fernsignatur wird die qualifizierte elektronische Signatur demnach
    nicht mehr mit einer Signaturkarte erstellt, sondern von einem qualifizierten
    Vertrauensdiensteanbieter im Auftrag der unterzeichnenden Person. Der Vorteil des
    neuen Verfahrens liegt darin, dass keine zusätzliche technische Ausstattung
    Petitionsausschuss

    (Signaturkarte, Lesegerät) für das Erstellen einer qualifizierten elektronischen Signatur
    benötigt wird. Die unterzeichnende Person muss dafür gegenüber dem
    Vertrauensdiensteanbieter ihre Identität sicher nachweisen.
    Für die Fernsignatur mit Hilfe der Online-Ausweisfunktion des elektronischen
    Personalausweises kann z. B. ein geeignetes Mobiltelefon mit NFC-Schnittstelle als
    „Kartenleser“ für den elektronischen Identitätsnachweis verwendet werden. Dadurch
    wird die rechtsgültige elektronische Unterschrift mit dem Mobiltelefon möglich. Anstatt
    eine Identifizierung (zur Ausstellung eines qualifizierten elektronischen
    Signatur-Zertifikates) oder eine Authentisierung (zur Autorisierung der
    Signaturerstellung durch den Vertrauensdiensteanbieter) als getrennte Vorgänge
    umzusetzen, erlaubt die Online-Ausweisfunktion darüber hinaus, diese beiden
    Funktionen in einem Schritt zusammenzufassen.
    Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass die Bundesdruckerei mittlerweile eine
    eIDAS-konforme Fernsignatur zur Verfügung gestellt hat, welche auf der Webseite
    cloud.sign-me.de/signature/start genutzt werden kann. Diese ist vom TÜV
    zertifiziert und in die nationale eIDAS-Vertrauensliste der Bundesnetzagentur
    aufgenommen worden. Mit „sign-me“ lassen sich Dokumente vertrauenswürdig und
    rechtsverbindlich online unterschreiben. Der webbasierte Service beinhaltet alle
    notwendigen Softwarekomponenten und führt den Anwender Schritt für Schritt durch
    den Signaturprozess.
    Der Ausschuss stellt abschließend heraus, dass nicht etwa der Bedarf nach der
    Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur als solcher entfallen ist, sondern
    künftig andere, wirtschaftlichere und für die Nutzer einfachere Verfahren zur Verfügung
    gestellt werden sollen. Aufgrund der benutzerfreundlichen und rechtssicheren
    Ausgestaltung der Möglichkeit der Fernsignatur ist zu erwarten, dass auch Privatpersonen
    diese vermehrt austesten werden und sich die Nutzung der elektronischen Signatur
    zukünftig vermehrt durchsetzen wird.
    Hinsichtlich weiterer Maßnahmen der Bundesregierung für eine nutzerfreundliche
    digitale Verwaltung und zur Förderung der eID-Funktion weist der Ausschuss ergänzend
    auf die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion der FDP auf
    Drucksache 19/10540 hin.
    Petitionsausschuss

    Vor diesem Hintergrund vermag der Petitionsausschuss keinen gesetzgeberischen
    Handlungsbedarf zu erkennen. Er empfiehlt daher im Ergebnis, das Petitionsverfahren
    abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen worden ist.
    Der von der Fraktion der FDP gestellte Antrag, die Petition der Bundesregierung - dem
    Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - zur Erwägung zu überweisen,
    soweit der Petent fordert, dass die Bundesdruckerei wieder qualifizierte elektronische
    Signaturen für den Personalausweis ausstellen soll und diese allen Bürgerinnen und
    Bürgern, die eine qualifizierte elektronische Signatur nutzen möchten, kostengünstig zur
    Verfügung stellt, und das Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen, ist mehrheitlich
    abgelehnt worden.

    Begründung (PDF)

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