• Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    at 07 Mar 2019 02:29

    Pet 1-19-06-200-004113 Behörden und Verwaltungsverfahren

    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 21.02.2019 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte.

    Begründung

    Mit der Petition wird die Schaffung des Amtes eines/einer Bürgerbeauftragten für die
    Verwaltung und die Polizei auf Bundesebene gefordert.

    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen ausgeführt, dass auf
    Bundesebene das Amt eines/einer Bürgerbeauftragten für die Verwaltung und die
    Polizei durch gesetzliche Regelung nach dem Vorbild entsprechender Regelungen in
    einzelnen Bundesländern (z. B. Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern,
    Thüringen und Baden-Württemberg) eingerichtet werden sollte. Auch auf europäischer
    Ebene sowie in einigen weiteren EU-Mitgliedstaaten gebe es bereits die Einrichtung
    eines Ombudsmannes oder „Commissioner for administration“.

    Der mit der Petition unterbreitete Vorschlag diene der Stärkung der Bürgerrechte, der
    Transparenz und Akzeptanz von Verwaltungs- und polizeilichem Handeln und sei
    Ausdruck einer bürgerfreundlichen Politik. An diese Stelle sollen sich Bürger bei
    Problemen mit Verwaltung und Polizei wenden können; auch für Polizeibedienstete
    solle sie Ansprechpartner sein. Sie solle möglichst nah am Parlament angesiedelt
    werden und nicht Teil der Bundesregierung sein. Für eine effektive Aufgabenerfüllung
    müsse das Amt mit den nötigen Befugnissen, u. a. umfassenden gesetzlichen
    Einsichtsrechten sowie dem erforderlichen Personal, ausgestattet werden. Das
    Petitionsrecht sei entsprechend anzupassen. Die Schaffung des Amtes im Bund
    könnte zugleich ein Vorbild sein für weitere Bundesländer.

    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Zu der auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlichten Eingabe
    liegen 22 Mitzeichnungen und sechs Diskussionsbeiträge vor. Es wird um Verständnis
    gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen
    werden kann.

    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:

    Der Petitionsausschuss weist zunächst darauf hin, dass die verfassungsmäßige
    Ordnung des Grundgesetzes (GG) und die auf ihrer Grundlage geschaffenen
    Einrichtungen und Verfahren bereits einen umfassenden Schutz der Bürgerrechte
    gewährleisten. Einer zusätzlichen Mediations- und Kontrollinstanz bedarf es nach dem
    Dafürhalten des Ausschusses nicht; mit ihrer tendenziellen Allzuständigkeit und in der
    vorgesehenen Ausgestaltung würde sie vielmehr die bestehenden Einrichtungen und
    sachgerecht differenzierten Verfahren konterkarieren und diese entwerten.

    Nach Artikel 20 Absatz 3 GG ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige
    Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht
    gebunden. Die Verwaltung ist, wie Artikel 1 Absatz 3 GG besonders hervorhebt, an die
    Grundrechte gebunden. Diese Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz wird
    durch Artikel 19 Absatz 4 GG flankiert. Danach ist der Rechtsweg für den Fall eröffnet,
    dass jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Die Kontrolle
    der Verwaltung ist durch das Rechtsstaatsprinzip geboten und wird durch Artikel 19
    Absatz 4 GG gewährleistet.

    Weiterhin stellt der Ausschuss fest, dass die Verwaltung in vielfacher Weise überprüft
    wird. So erfolgt eine verwaltungsinterne Kontrolle durch die Aufsicht der Vorgesetzten
    und die Fachaufsichtsbehörden. Nach Artikel 17 GG hat jedermann das Recht, sich
    einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an
    die zuständigen Stellen und/oder an die Volksvertretung zu wenden (Petitionsrecht).
    Demzufolge kann sich jeder Staatsbürger mit einer Gegenvorstellung, einer
    Aufsichtsbeschwerde oder einer Dienstaufsichtsbeschwerde an die Behörden wenden
    oder von seinem Petitionsrecht gegenüber den Volksvertretungen auf der Ebene des
    Bundes, der Länder und der kommunalen Ebene Gebrauch machen. Demgegenüber
    besteht das Wesen des förmlichen Rechtsbehelfs nach Artikel 19 Absatz 4 GG darin,
    dass der Staatsbürger sich mit seiner Beschwerde an unabhängige Gerichte wenden
    kann, um zu einer gerichtlichen Überprüfung und ggf. Änderung der Entscheidung in
    der Sache zu gelangen. Diese Aufgabe wird in der Bundesrepublik über ein
    ausgebautes und lückenloses System der Verwaltungsgerichtsbarkeit
    wahrgenommen. Nach Erschöpfung des Verwaltungsrechtsweges kann der Bürger
    das Bundesverfassungsgericht mit der Verfassungsbeschwerde anrufen, wenn er sich
    durch einen Akt der Verwaltung in seinen Grundrechten verletzt sieht. Nach
    Ausschöpfung innerstaatlicher Rechtsmittel besteht schließlich die Möglichkeit der
    Individualbeschwerde nach Artikel 34 der Europäischen Menschenrechtskonvention.

    Auch Institutionen wie der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages, das
    parlamentarische Untersuchungsrecht, der Wehrbeauftragte, der Bundesbeauftragte
    für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und zum Teil auch die Beauftragte
    der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration sowie die
    entsprechenden Stellen in den Ländern gewährleisten eine Kontrolle staatlichen
    Handelns in der Bundesrepublik Deutschland.

    Ferner macht der Ausschuss darauf aufmerksam, dass die Einführung des Amtes
    eines Bürgerbeauftragten auf Bundesebene ein Konfliktpotential für den Grundsatz der
    Gewaltenteilung in vertikaler sowie horizontaler Hinsicht birgt.

    Unter Berücksichtigung des Artikels 83 GG, wonach in der Regel die Bundesgesetze
    von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, könnte ein
    Bürgerbeauftragter in der Mehrzahl der Fälle kaum den Sachverhalt erforschen und
    jedenfalls nicht Abhilfe schaffen, ohne in den Zuständigkeitsbereich der Länder und
    ihrer Behörden einzugreifen. Es bestünde somit auch die Gefahr zusätzlicher Konflikte.
    Im Hinblick auf den föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland dürfte eine
    konfliktvermeidende Regelung kaum zu finden sein (Schlussbericht der
    Enquete-Kommission Verfassungsreform vom 9. Dezember 1976, Drucksache
    7/5924, S. 64).

    Mit der Einführung des Amtes eines Bürgerbeauftragten würde zudem möglicherweise
    eine vierte Gewalt geschaffen. Aus Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 GG folgt, dass die
    Staatsgewalt in Deutschland durch Legislative, Exekutive und Judikative auszuüben
    ist. Diese Ordnung steht unter dem Schutz der sogenannten Ewigkeitsgarantie des
    Artikels 79 Absatz 3 GG. Die Verfassung fordert die gegenseitige Kontrolle, Hemmung
    und Mäßigung der Gewalten (BVerfGE 95, 1, 15). Angesichts des unklaren
    Aufgabenfeldes eines Bürgerbeauftragten kann aber auch bei Zuordnung einer
    solchen Einrichtung etwa zur Legislative eine Störung des Gleichgewichts der
    Gewalten entstehen. So bleibt fraglich, wie sich Bürgerbeauftragter und
    Volksvertretung bzw. Petitionsausschuss zueinander verhalten. Der
    Petitionsausschuss ist in Artikel 45c GG verfassungsrechtlich verankert. Aufgrund
    einer möglichen Veränderung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung
    erscheint zweifelhaft, ob sich das Amt eines Bürgerbeauftragten überhaupt aufgrund
    einfachen Gesetzes einführen ließe.

    Des Weiteren gibt der Ausschuss zu bedenken, dass ein umfassendes Einsichtsrecht
    des Bürgerbeauftragten Bedenken im Hinblick auf die Gewährleistung eines
    parlamentarischer Kontrolle entzogenen Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung
    begegnet. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundsätze zum Schutz eines
    Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung im Zusammenhang mit dem
    Aktenherausgabebegehren parlamentarischer Untersuchungsausschüsse im Rahmen
    des Artikels 44 GG entwickelt. Danach setzt die Verantwortung der Regierung
    gegenüber Parlament und Volk zwingend einen Bereich voraus, der einen auch von
    parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren
    Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Hierzu gehört etwa die
    Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett
    als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich
    vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht
    (BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214; 124, 78, 120).

    Selbst im Falle der Ansiedlung des Amtes eines Bürgerbeauftragten bei dem
    Deutschen Bundestag können die Zuständigkeiten des Bürgerbeauftragten aber
    keinesfalls weiter reichen als diejenigen des Parlaments.

    Nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage stellt der Ausschuss mithin im
    Ergebnis fest, dass die Einführung des Amtes eines Bürgerbeauftragten auf
    Bundesebene verfassungspolitisch nicht sinnvoll erscheint und zudem erheblichen
    verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

    Vor diesem Hintergrund vermag der Petitionsausschuss keinen gesetzgeberischen
    Handlungsbedarf zu erkennen und die mit der Petition erhobene Forderung aus den
    oben dargelegten Gründen nicht zu unterstützen. Der Ausschuss empfiehlt daher, das
    Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte.

    Der von der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gestellte Antrag, die Petition der
    Bundesregierung - dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - zur
    Erwägung zu überweisen und den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur
    Kenntnis zu geben, soweit ein unabhängiger Polizeibeauftragter oder eine
    unabhängige Polizeibeauftragte des Bundes gefordert wird, und das
    Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen, ist mehrheitlich abgelehnt worden.

    Begründung (PDF)

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