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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:53 Uhr

    Pet 2-17-08-600-036548Finanzpolitik
    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 25.04.2013 abschließend beraten und
    beschlossen:
    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte.
    Begründung
    Mit der Petition wird die Ablehnung der Ratifizierung des Europäischen
    Stabilitätsmechanismus-Vertrages (ESM) und des Fiskalpaktes gefordert.
    Im Einzelnen wird gefordert, dem Gesetzesentwurf zum Vertrag vom 2. Februar 2012
    zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (Bundestagsdrucksache
    17/9045), dem Entwurf eines Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
    Stabilitätsmechanismus - dem ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG)
    (Bundestagsdrucksache 17/9048) - sowie der Änderung des
    Bundesschuldenwesengesetzes (Bundestagsdrucksache 17/9049) nicht
    zuzustimmen.
    Hierzu wird ausgeführt, die Einführung des ESM hebele das sog. "bail-out-Verbot" für
    die Eurozone aus. Demzufolge sei der ESM geeignet, eine dauerhafte
    gemeinschaftliche Haftung für Staatsschulden zu begründen. Darüber hinaus sei die
    Organisation des ESM weder demokratisch legitimiert noch finde diesbezüglich eine
    parlamentarische Kontrolle statt. Zudem greife der ESM mit seinen weitreichenden
    Entscheidungs- und Handlungsfreiheiten direkt in die staatliche Souveränität der
    Bundesrepublik Deutschland ein und beschränke die Rechte des Parlaments
    entgegen den jüngsten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG).
    Außerdem werde durch den ESM die Entscheidungskompetenz an den sog.
    Gouverneursrat übertragen.
    Des Weiteren wird dargelegt, dass europäische Institutionen mit Abschluss des
    Fiskalpakts weitgehende Kontrollmöglichkeiten hinsichtlich der Haushalte der
    souveränen Mitgliedstaaten erhalten würden, ohne die Möglichkeit der

    Einflussnahme seitens der Parlamente dieser Mitgliedstaaten oder des Europäischen
    Parlaments. Die sog. Budgethoheit des Parlaments würde somit an Institutionen der
    Exekutivgewalt übertragen werden.
    Zu den Einzelheiten des Vorbringens wird auf die im Rahmen der Petition
    eingereichten Unterlagen verwiesen.
    Die Eingabe war als öffentliche Petition auf der Internetseite des Deutschen
    Bundestages eingestellt. Es gingen 12.747 Mitzeichnungen sowie
    260 Diskussionsbeiträge ein. Zu dieser Eingabe liegen darüber hinaus
    108 Mehrfachpetitionen vor, die wegen des Sachzusammenhangs in die
    parlamentarische Beratung einbezogen werden.
    Der Petitionsausschuss hat auch der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre
    Haltung zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung
    lässt sich unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten
    Gesichtspunkte wie folgt zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss stellt zunächst grundlegend fest, dass sich die
    Währungsunion angesichts der Staatsschuldenkrise einiger Länder der Eurozone in
    einer nicht nur für diese Länder selbst massiv belastenden Situation befindet,
    sondern gleichermaßen Europa und die Eurozone als Ganzes gefährdet.
    In den vergangenen Monaten haben die Staats- und Regierungschefs der Eurozone
    umfassende Maßnahmen auf den Weg gebracht, um diese Schwachstellen zu
    bekämpfen und die Währungsunion krisenfest zu machen. Die notwendige
    Konsolidierung wird von Strukturreformen zur Förderung des Wachstums begleitet.
    Den Ursachen der Krise wird mit einer 4-Säulenstrategie begegnet, wozu Reformen
    zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Peripherieländer, die Verbesserung
    der wirtschaftspolitischen Koordinierung und finanzpolitischen Überwachung
    zwischen den Mitgliedsstaaten der Währungsunion und die gezielte Verbesserung
    der Regulierung und Aufsicht über den Finanzsektor sowie die Einrichtung eines
    permanenten Stabilitätsmechanismus gehören.
    Der Ausschuss weist darauf hin, dass die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt
    haben, dass im Notfall ein stabilisierendes Kriseninstrumentarium zur Wahrung der
    Finanzstabilität in der gesamten Eurozone erforderlich ist. In der Krisensituation
    reicht es nicht, ausschließlich auf Marktdisziplinierung zu setzen, wenn die
    Finanzstabilität der Eurozone als Ganzes gefährdet ist.

    Zunächst ist daher ein temporärer Euro-Schutzschirm, bestehend aus einem EU-
    Gemeinschaftsinstrument, dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
    (EFSM) und der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) errichtet worden,
    um der akuten Schuldenkrise zu begegnen. Die EFSF wird noch begrenzt bis
    30. Juni 2013 Finanzhilfen an betroffene Mitgliedsstaaten vergeben können.Parallel
    haben sich die 17 Mitgliedsstaaten der Eurozone auf den dauerhaften Europäischen
    Stabilitätsmechanismus (ESM) geeinigt, der den EFSM und die EFSF ablösen und
    langfristig zur Sicherung des Euro - Währungsgebiets beitragen wird. Der ESM ist ein
    völkerrechtlicher Vertrag und als internationale Finanzinstitution anzusehen. Der
    Zweck des ESM liegt darin, Finanzmittel zu mobilisieren und diese durch
    verschiedene Finanzhilfeinstrumente den finanziell in Schwierigkeiten geratenen
    Mitgliedstaaten der Eurozone zur Verfügung zu stellen, sofern die Stabilität des
    Euroraums insgesamt gefährdet ist.
    Der Petitionsausschuss unterstreicht, dass diese Finanzhilfen auf einer
    unabhängigen Schuldentragfähigkeitsanalyse basieren und stets nur unter strikten
    wirtschafts- und finanzpolitischen Auflagen gewährt werden (Prinzip der
    Konditionalität). Damit sollen die Länder in die Lage versetzt werden, mittelfristig
    wieder Zugang zu den Kapitalmärkten zu finden. Zugleich werden die
    Voraussetzungen zur Rückzahlung der Kredite der Rettungsschirme und damit zur
    Vermeidung von Belastungen für den deutschen Steuerzahler geschaffen. Die Hilfen
    werden nur dann geleistet, wenn sie unabdingbar sind, um die Stabilität des Euro-
    Währungsgebietes insgesamt zu wahren (Ultima-Ratio-Prinzip).
    Der Petitionsausschuss macht des Weiteren darauf aufmerksam, dass sich die
    Finanzminister der Eurozone am 9. Dezember 2011 darauf verständigt haben, den
    ESM um ein Jahr vorzuziehen und bereits im Juli 2012 in Kraft treten zu lassen.
    Darüber hinaus haben sie vereinbart, den ESM mit seinem Inkrafttreten als
    vorrangiges Instrument gegenüber der befristeten EFSF zu nutzen.
    Der Grund für die vorrangige Nutzung des ESM ist dessen Kapitalstruktur, aufgrund
    welcher er als deutlich effizienteres Kriseninstrument einzustufen ist. Während die
    EFSF über keinerlei Kapitalausstattung verfügt und ihre Bonität aufgrund der reinen
    Garantiestruktur unmittelbar von der Bonität ihrer Mitgliedstaaten abhängt, verfügt
    der ESM über ein eingezahltes Kapital.
    Der Petitionsausschuss betont, dass diese Kapitalstruktur den ESM nicht nur
    unabhängiger von Entwicklungen der Bonität der ESM-Mitglieder macht, sondern sie
    führt auch dazu, dass Verbindlichkeiten des ESM - anders als bei der EFSF - nicht

    den ESM-Mitgliedern zugerechnet werden. Gerade für ein Kriseninstrument, dessen
    Mitglieder zugleich auch potentielle Empfänger von Finanzhilfen sind, trägt die
    Kapitalstruktur damit zu einer größeren Durchschlagkraft und Glaubwürdigkeit des
    ESM bei.
    Soweit im Rahmen der Petition ausgeführt wird, der ESM verstoße gegen das "bail-
    out-Verbot", so kann der Petitionsausschuss diesen Ausführungen nicht folgen. Das
    "bail-out-Verbot", ist in Art. 125 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    Europäischen Union (AEUV) verankert. Diese Vorschrift ist Teil des institutionellen
    Systems der Währungsunion, mit dem die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten
    sichergestellt und die Währungsunion geschützt werden soll. Als Teil eben dieses
    Systems bezieht diese Regelung die besondere Situation der Finanzkrise und der
    damit einhergehenden Gefahr für die Stabilität der gesamten Eurozone nicht ein. Für
    den Fall, dass trotz aller Vorbeugemaßnahmen in einem Mitgliedstaat eine
    Finanzkrise auftritt, die eine akute Gefährdung der Stabilität der gesamten Eurozone
    hervorruft, sind die Mitgliedstaaten nicht gehindert, als "Ultima Ratio" durch
    intergouvernementale Maßnahmen, zu handeln. Diese Maßnahmen sind jedoch an
    strenge Auflagen geknüpft.
    Der Petitionsausschuss weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass dieses
    Handeln letztendlich dem Ziel des Artikel 125 Abs. 1 AEUV, nämlich der Erhaltung
    der Stabilität des Euroraums, entspricht.
    Darüber hinaus hat der Europäische Rat auf Initiative der Bundesregierung eine
    explizite Regelung zur Schaffung von Rechtsklarheit für einen dauerhaften
    Rettungsschirm wie den ESM im AEUV beschlossen. Mit dem neuen Art. 136 Abs. 3
    AEUV wird ebenfalls das Anliegen der Bundesrepublik Deutschland verfolgt. Dieses
    besteht in der Verankerung, dass Ziel jeglicher Hilfsmaßnahmen die Stabilität des
    Euro sowie die Festschreibung enger Voraussetzungen für Hilfsmaßnahmen sein
    muss. Hierdurch wird das der Wirtschafts- und Währungsunion zugrunde liegende
    Prinzip der Eigenverantwortlichkeit der Staaten für ihre Haushaltspolitik aufrecht
    erhalten und gestärkt.
    Sofern mit der Petition außerdem eine etwaige Gefahr der Haftung für Schulden des
    ESM bemängelt wird, so weist der Ausschuss darauf hin, dass sich die ESM-
    Mitglieder mit der Ratifizierung des ESM-Vertrages dazu verpflichtet haben, neben
    der Einzahlung von Kapital in bestimmten Fallkonstellationen abrufbares Kapital in
    Form von Gewährleistungen bereit zu stellen. Anders als bei der EFSF haften die
    Eurozonen-Mitgliedstaaten nicht für konkrete Verbindlichkeiten des ESM. Im

    Vordergrund steht vorliegend nämlich eine Kapitaleinzahlung zur Deckung von
    Verlusten des ESM. Auch hier ist die Frage der Übernahme von Haftungsrisiken
    entscheidend, ob und in welchem Umfang der ESM Finanzhilfen bereitstellt.
    Darüber hinaus macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass beim ESM -
    anders als bei der EFSF - ein Reservefonds als Kapitalpuffer besteht, welcher durch
    Erträge der Anlage des Kapitals bzw. durch Zahlungen der begünstigten
    Mitgliedstaaten gespeist wird. Dieser Reservefonds reduziert somit etwaige Risiken
    für eine Inanspruchnahme von eingezahltem Kapital und demnach für einen Abruf
    des Kapitals sowie die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder.
    Bezüglich der weiteren Ausführungen zum Mangel an demokratischer Legitimation,
    parlamentarischer Kontrolle und dem Eingriff in die staatliche Souveränität macht der
    Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die Einrichtung des ESM durch das
    ESM-Ratifizierungsgesetz (Bundestagsdrucksache 17/9045) vollständig
    demokratisch legitimiert wird. Souveränitätsrechte werden bei der Errichtung des
    ESM nicht übertragen. Änderungen des gezeichneten Kapitals können lediglich nach
    Abschluss entsprechender nationaler Umsetzungsmaßnahmen in Kraft treten. Für
    die Bundesrepublik Deutschland bedeutet dies, dass der Deutsche Bundestag
    jedweder Erhöhung durch Bundesgesetz zustimmen müsste. Innerstaatlich ist zur
    Errichtung des ESM ein Zustimmungsgesetz gemäß § 59 Abs. 2 GG erforderlich.
    Zudem wird die Finanzierung der deutschen Beteiligung am ESM mit dem Gesetz zur
    finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus geregelt. Damit
    unterliegen alle Festlegungen zur Art und Höhe von Kapitaleinlagen und Garantien
    der Zustimmung des Deutschen Bundestages.
    In diesem Zusammenhang weist der Petitionsausschuss auch darauf hin, dass der
    Deutsche Bundestag am 29. Juni 2012 in seiner 188. Sitzung die Gesetze zum
    Fiskalvertrag und ESM mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossen hat.
    Nach Auffassung des Petitionsausschusses hat die Bundesregierung damit großen
    parlamentarischen Rückhalt für ihre Bemühungen erhalten, die europäische
    Währungsunion zu einer europäischen Stabilitätsunion zu machen, in der Solidität
    und Solidarität untrennbare Eckpfeiler sind.
    Der Ausschuss betont des Weiteren, dass auch nach Einrichtung des ESM eine
    weitere und enge Beteiligung und Einflussnahme des Deutschen Bundestages bei
    der laufenden Tätigkeit des ESM vorgesehen ist. Zwar werden alle wesentlichen
    Entscheidungen, einschließlich der Gewährung von Finanzhilfen, einstimmig durch

    die Finanzminister des Euro-Währungsgebietes im sog. Gouverneursrat getroffen.
    Doch sind im Finanzierungsgesetz weitgehende Beteiligungsrechte des Deutschen
    Bundestags verankert, welche das Stimmverhalten der deutschen Vertreter im ESM
    binden.
    Darüber hinaus kann der Petitionsausschuss auch nicht der innerhalb der Petition
    vertretenen Auffassung hinsichtlich der Übertragung der Budgethoheit an
    Institutionen der Exekutivgewalt folgen. Der Petitionsausschuss weist in diesem
    Zusammenhang darauf hin, dass die Budgetautonomie des Parlaments durch die
    Bestimmungen des Fiskalpakts nicht stärker eingeschränkt wird als durch die
    geltenden Vorschriften zur deutschen Schuldenbremse. Der Fiskalpakt ergänzt die
    schon heute bestehenden Vorgaben des europäischen Stabilitäts- und
    Wachstumspakets die auch vom BVerfG (BVerfGE vom 19. Juni 2012, 2 BvE 4/11)
    als wesentliches europarechtliches Element zur Sicherung einer Stabilitätsunion
    angesehen werden. Zwar ist eine einseitige Kündigungsmöglichkeit des
    Fiskalvertrages nicht vorgesehen, doch ist dies in völkerrechtlichen Verträgen
    durchaus üblich und war ebenfalls über Jahrzehnte bei den Gründungsverträgen zur
    EU und ihren Vorläufern nicht enthalten. Der Vertrag ist jedoch an die EU-
    Mitgliedschaft der Vertragsparteien angelehnt und soll so schnell wie möglich in die
    Europäischen Verträge integriert werden. Die Kontrollbefugnisse der Europäischen
    Kommission reichen hingegen nur so weit wie der Vertragstext und somit lediglich so
    weit, wie es das vom Deutschen Bundestag verabschiedete Zustimmungsgesetz
    erlaubt. Der Haushaltsgeber bleibt folglich "Herr seiner Beschlüsse". Denn er
    bestimmt weiterhin darüber, wie die Einhaltung der Stabilitätskriterien gewährleistet
    werden kann.
    Schließlich betont der Ausschuss, dass das BVerfG am 12. September 2012 (2 BvR
    1390/12; 1421/12; 1438/12; 1439/12; 1440/12; 2 BvE 6/12) nach summarischer
    Prüfung entschieden hat, dass der Vertrag zum ESM und der Fiskalpakt
    verfassungskonform sind. Des Weiteren hat das Gericht bestätigt, dass der Deutsche
    Bundestag mit seiner Zustimmung zu diesen vertraglichen Vereinbarungen weder
    seine verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten im Allgemeinen noch seine
    haushaltsrechtlichen Kompetenzen und seine Budgetverantwortung - im Besonderen
    an europäische Institutionen oder Organe - abgetreten hat.
    Der Petitionsausschuss unterstreicht außerdem, dass das BVerfG die
    Bundesregierung völkerrechtlich an bestimmte Grundsätze gebunden hat (sog.
    völkerrechtliche Vorbehalte). Bei der Ratifikation des ESM-Vertrags muss zum einen

    völkerrechtlich sichergestellt werden, dass keine Vorschrift des Vertrages so
    ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung
    des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen als 190 Mrd. Euro
    begründet werden. Zum anderen darf die Auslegung der Regelungen über die
    Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM und die Schweigepflicht aller für den ESM
    tätigen Personen nicht der umfassenden Unterrichtung von Bundestag und
    Bundesrat entgegenstehen.
    Insoweit macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die
    Bundesregierung im nächsten Schritt die verfassungsrechtlich erforderliche
    Auslegung des ESM-Vertrags in Bezug auf die Haftungsobergrenze und das
    Informationsrecht des Deutschen Bundestages und Bundesrates bei der
    Ratifizierung völkerrechtlich verbindlich herbeiführen wird. Nach dem Dafürhalten des
    Ausschusses ist eine rein politische Interpretationserklärung vorliegend jedoch nicht
    ausreichend, da sie die anderen Vertragsstaaten nicht bindet.
    Der Petitionsausschuss weist jedoch auch darauf hin, dass die Ausgestaltung der
    Sicherstellung der völkerrechtlichen Vorbehalte im Zuständigkeitsbereich der
    Bundesregierung liegt. Diese kann folglich entscheiden, ob diese Sicherstellung
    durch einen völkerrechtlichen Kündigungsvorbehalt, eine gemeinsame Erklärung
    aller ESM-Vertragspartner oder etwa ein ergänzendes Protokoll erfolgen soll.
    Der Ausschuss macht zudem darauf aufmerksam, dass Bundespräsident Joachim
    Gauck die Gesetze zum ESM, zum Fiskalpakt und zur Änderung des Art. 136 AEUV
    am 13. September 2012 ausgefertigt hat. Rechtliche Folgen hat die Unterschrift des
    Bundespräsidenten allerdings noch nicht. Nach Ausfertigung der Gesetze muss die
    ESM-Urkunde noch endgültig vom ihm ratifiziert und beim Generalsekretariat des
    Rates der Europäischen Union in Brüssel hinterlegt. Dann erst können die Gesetze
    völkerrechtlich in Kraft treten. Eine erneute Befassung des Deutschen Bundestages
    war vorliegend nach Auffassung des Ausschusses jedoch nicht erforderlich.
    Vor dem Hintergrund des Dargelegten kann der Petitionsausschuss mithin nicht in
    Aussicht stellen, im Sinne des vorgetragenen Anliegens tätig zu werden. Er empfiehlt
    daher, das Petitionsverfahren abzuschließen.

    Begründung (PDF)