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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:19 Uhr

    Pet 2-18-15-2124-005471

    Gesundheitsfachberufe


    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 01.06.2017 abschließend beraten und
    beschlossen:

    1. Die Petition der Bundesregierung - dem Bundesministerium für Gesundheit zu
    überweisen, soweit darin die Verbesserung der Datenlage hinsichtlich der
    bundesweiten Versorgung mit Hebammenhilfe begehrt wird,
    2. das Petitionsverfahren im Übrigen abzuschließen.

    Begründung

    Die Petentin fordert die Sicherstellung der freien Wahl des Geburtsortes sowie der
    Geburtsbegleitung durch Hebammen und die Neuordnung des Vergütungssystems in
    der Geburtshilfe.
    Zu den Einzelheiten des Vortrags der Petentin wird auf die von ihr eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Die Eingabe war als öffentliche Petition auf der Internetseite des Deutschen
    Bundestages eingestellt. Es gingen 14.351 Mitzeichnungen sowie
    23 Diskussionsbeiträge ein. Weiterhin gingen 27.046 unterstützende Unterschriften
    auf dem Postwege ein.
    Zu diesem Thema liegen dem Petitionsausschuss weitere Eingaben mit verwandter
    Zielsetzung vor, die wegen des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen
    parlamentarischen Prüfung zugeführt werden. Der Ausschuss bittet daher um
    Verständnis, dass nicht auf alle vorgetragenen Gesichtspunkte eingegangen werden
    kann.
    Die Petition wurde in der öffentlichen Sitzung des Petitionsausschusses am 20. Juni
    2016 beraten.
    Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung stellt sich auf der Grundlage von
    Stellungnahmen der Bundesregierung wie folgt dar:
    Hebammen leisten einen wesentlichen und unverzichtbaren Beitrag für die
    medizinische Versorgung Schwangerer, junger Mütter und Familien. Die

    Sicherstellung einer flächendeckenden Versorgung mit Hebammenhilfe,
    einschließlich der Möglichkeit der freien Wahl des Geburtsortes, ist daher von
    besonderer Bedeutung. Diese Thematik hat deshalb auch ausdrücklich Eingang in
    den Koalitionsvertrag gefunden.
    Hebammen erfüllen insbesondere in der Geburtshilfe eine anspruchsvolle und
    verantwortungsvolle Aufgabe. Fehler passieren dabei nur sehr selten. Dennoch
    steigen die Prämien für Berufshaftpflichtversicherungen für Hebammen seit Jahren
    stark an. Das ist insbesondere durch die wachsenden Schadenersatzsummen
    begründet. Deswegen steigen die Prämien nur für die Versicherungsverträge
    erheblich, die auch Geburtshilfe abdecken. Hebammen, die keine Geburtshilfe
    (sondern z. B. nur Geburtsvorbereitung und Wochenbettbetreuung) anbieten, sind
    von den Kostensteigerungen nicht betroffen. Der Bundesregierung ist im Übrigen
    nicht bekannt, inwiefern Träger von Krankenhäusern ausschließlich angestellte
    Hebammen nicht in ausreichendem Maße versichern.
    Die allermeisten Hebammen mit Geburtshilfe sind mittels eines
    Gruppenversicherungsvertrags über einen der Hebammenverbände (Deutscher
    Hebammenverband - DHV - oder Bundesverband freiberuflicher Hebammen
    Deutschlands - BfHD) versichert, der jeweils von einem Versicherungskonsortium
    angeboten wird. 2014 hatte die Nürnberger Versicherung angekündigt, dass sie zum
    1. Juli 2015 aus der Haftpflichtversicherung für Hebammen aussteigen will. Davon
    waren beide Gruppenversicherungsverträge betroffen, da die Nürnberger
    Versicherung in beiden Versicherungskonsortien vertreten war. Mehrere
    Versicherungsunternehmen hatten sich bereit erklärt, den Anteil der Nürnberger
    Versicherung in dem Gruppenversicherungsvertrag des DHV gemeinsam zu
    übernehmen. Dennoch ist die Lage auf dem Versicherungsmarkt aus Sicht der
    Bundesregierung unbefriedigend.
    Die Bundesregierung hat in der vergangenen Legislaturperiode die Anliegen der
    Hebammen bereits mehrfach, auch im Rahmen von gesetzlichen Initiativen,
    aufgegriffen. Insbesondere wurde mit dem GKV-Versorgungsstrukturgesetz zum
    1. Januar 2012 klargestellt, dass die gestiegenen Haftpflichtprämien bei den
    Vergütungsverhandlungen des GKV-Spitzenverbands mit den Hebammenverbänden
    berücksichtigt werden müssen (§ 134a Abs. 1 Satz 3 SGB V). Im Anschluss an die
    Gesetzesänderung haben GKV-Spitzenverband und Hebammenverbände bereits
    erhebliche Vergütungserhöhungen vereinbart.

    Um die vielschichtigen Problemlagen im Bereich der Versorgung mit Hebammenhilfe
    zu sichten sowie Lösungsansätze zu identifizieren, wurde eine interministerielle
    Arbeitsgruppe "Versorgung mit Hebammenhilfe" unter Federführung des BMG
    eingerichtet, an der auch alle Hebammenverbände teilgenommen haben. Das BMG
    hat den Abschlussbericht zur Sicherstellung der Hebammenversorgung am 29. April
    2014 veröffentlicht; er ist im Internet abrufbar (bmg.bund.de).
    In Anbetracht der erneuten Steigerungen der Haftpflichtversicherungsprämien zum
    1. Juli 2014 kam es zunächst darauf an, die Leistungsvergütung für die Hebammen
    zügig anzupassen. Daneben wurden die Krankenkassen im Rahmen des "Gesetzes
    zur Weiterentwicklung der Finanzstruktur und der Qualität in der gesetzlichen
    Krankenversicherung (GKV-FQWG)" vom 21. Juli 2014 als kurzfristig wirksame
    Maßnahme verpflichtet, über die vorgenannte Vergütungsanpassung hinaus
    zusätzliche Mittel bereitzustellen, damit Hebammen, die typischerweise nur wenige
    Geburten betreuen, durch die Haftpflichtprämie nicht überlastet werden. Die
    Zuschläge sind zu vereinbaren für Hausgeburten, Geburtshausgeburten sowie
    Geburtsbegleitung durch Beleghebammen in der 1:1-Betreuung.
    Diese Übergangsregelung wurde für Geburten ab 1. Juli 2015 durch einen im GKV-
    FQWG geregelten Sicherstellungszuschlag für Hebammen abgelöst (§ 134a Abs. 1b
    und 1c SGB V). Den Sicherstellungszuschlag erhalten alle Hebammen, die die
    notwendigen Qualitätsanforderungen erfüllen und aufgrund weniger betreuter
    Geburten ihre Haftpflichtprämien nicht in ausreichendem Maße finanzieren können.
    Die Auszahlung des Sicherstellungszuschlags erfolgt auf Antrag der Hebamme durch
    den GKV-Spitzenverband.
    Der GKV-Spitzenverband und die Hebammenverbände haben sich zwischenzeitlich
    über eine Anhebung der Leistungsvergütung geeinigt. Die Vereinbarung gilt
    rückwirkend ab dem 1. Juli 2014; die GKV stellt damit über die bisherige
    Leistungsvergütung hinaus zum Ausgleich der zum 1. Juli 2014 erfolgten
    Prämienerhöhung für die Berufshaftpflichtversicherung der Hebammen mit
    Geburtshilfe insgesamt 2,6 Mio. Euro zur Verfügung.
    Das BMG hatte zudem vorgeschlagen, Maßnahmen zu ergreifen, um den
    sprunghaften Anstieg der Haftpflichtprämien der Hebammen zu begrenzen und die
    vereinbarte Versicherungssumme zu stabilisieren. Im Rahmen der interministeriellen
    Arbeitsgruppe stand der Verzicht auf Regressforderungen als ein effektives Mittel zur
    Reduzierung der Haftpflichtprämien im Mittelpunkt der Diskussionen. Auf diese
    Weise können sowohl die derzeitigen Haftpflichtdeckungssummen und damit auch

    der künftige Anstieg der Haftpflichtprämien begrenzt werden. Durch die faktische
    Begrenzung der Höchstschäden entsteht eine verlässlichere Kalkulationsgrundlage
    für die Versicherungswirtschaft. Dadurch soll ein Beitrag zur Belebung des
    Versicherungsmarkts für Haftpflichtversicherungen der Hebammen geleistet werden,
    sodass dauerhaft bezahlbare Haftpflichtversicherungen angeboten werden können.
    Im Rahmen des vom Deutschen Bundestag beschlossenen "Gesetzes zur Stärkung
    der Versorgung in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-
    Versorgungsstärkungsgesetz - GKV-VSG)" vom 16. Juli 2015 wurde folgende
    Regelung eingeführt:
    "Ein Ersatzanspruch nach § 116 Absatz 1 des Zehnten Buches wegen Schäden
    aufgrund von Behandlungsfehlern in der Geburtshilfe kann von Kranken- und
    Pflegekassen gegenüber freiberuflich tätigen Hebammen nur geltend gemacht
    werden, wenn der Schaden vorsätzlich oder grob fahrlässig verursacht wurde. Im
    Fall einer gesamtschuldnerischen Haftung können Kranken- und Pflegekassen einen
    nach § 116 Absatz 1 des Zehnten Buches übergegangenen Ersatzanspruch im
    Umfang des Verursachungs- und Verschuldensanteils der nach Satz 1 begünstigten
    Hebamme gegenüber den übrigen Gesamtschuldnern nicht geltend machen."
    Ausweislich der Gesetzesbegründung (Deutscher Bundestag Drucksache 18/4095
    vom 25. Februar 2015) wird "mit der Regelung des neuen § 134a Absatz 5
    ausgeschlossen, dass die Kranken- und Pflegekassen die Ansprüche, die gemäß
    § 116 Absatz 1 SGB X auf sie übergegangen sind, gegenüber einer freiberuflich
    tätigen Hebammen geltend machen. Die Kranken- und Pflegekassen können die
    Mittel, die sie für die Behandlung und Pflege eines geschädigten Kindes oder der
    Mutter aufgebracht haben, im Haftungsfall folglich nicht mehr regressieren, soweit
    eine freiberuflich tätige Hebamme haftet. Der Regressausschluss ist dabei
    ausdrücklich auf nicht grob schuldhaft verursachte Behandlungsfehler in der
    Geburtshilfe beschränkt. Ist der Regress ausgeschlossen, wird auch der
    Freistellungsanspruch der Hebamme gegenüber ihrem Versicherer aufgrund der
    Berufshaftpflichtversicherung (§ 100 Versicherungsvertragsgesetz) nicht ausgelöst,
    so dass auch eine Inanspruchnahme des Versicherers durch die Kranken- und
    Pflegekasse ausscheidet. Dadurch wird das zu versichernde Risiko erheblich
    reduziert, was zu einer Stabilisierung der Prämien und damit zu einer bezahlbaren
    Berufshaftpflichtversicherung der freiberuflich tätigen Hebammen beitragen wird. Der
    Regressausschluss gilt auch für alle bestehenden Ansprüche ab Inkrafttreten der
    Regelung und bezieht sich damit auch auf Schadensereignisse, die früher

    eingetreten sind, soweit der Regressanspruch bis zum Inkrafttreten noch nicht
    geltend gemacht worden ist"…
    Der Petitionsausschuss begrüßt die beschlossenen Regelungen.
    Im Nachgang zur o. g. öffentlichen Sitzung des Petitionsausschusses am 20. Juni
    2016 teilte die Bundesregierung im Oktober 2016 Folgendes mit:
    Die Petentin hat in der öffentlichen Sitzung Fragen zur flächendeckenden
    Versorgung durch Krankenhäuser in der Geburtshilfe, zur Verfügbarkeit von
    hinreichenden Daten über die Versorgungssituation von Frauen und Kindern vor,
    während und nach der Geburt und über die Arbeitsbedingungen der Hebammen
    sowie zum Fehlen von medizinischen Leitlinien angesprochen.
    Aus Sicht der Petentin besteht eine schlechte Versorgung mit Hebammenleistungen
    durch die Krankenhäuser, was auf das DRG-Fallpauschalsystem als Systemfehler
    zurückzuführen sei.
    Entgegen der Ansicht der Petentin werden finanzielle Mittel für die Krankenhäuser,
    auch für Hebammenversorgung, zur Verfügung gestellt. Die Vergütung dieser
    Leistungen erfolgt über DRG-Fallpauschalen, die aufgrund empirischer Kosten- und
    Leistungsdaten in den Krankenhäusern erhoben werden. Aufgrund der nicht
    hinreichenden Investitionsmittel der Länder müssen Krankenhäuser vielfach und in
    nicht geringem Umfang die für die Versorgung der Patientinnen und Patienten
    vorgesehenen Finanzmitteln für investive Zwecke einsetzen.
    Hinsichtlich einer unzureichenden Personalausstattung der Krankenhäuser ist darauf
    hinzuweisen, dass die Personalplanung im Einzelfall allein den jeweiligen
    Krankenhäusern obliegt. Es ist Aufgabe der jeweiligen Einrichtungen, das
    erforderliche Personal, d. h. auch die Hebammen, in ausreichender Zahl vorzuhalten.
    Soweit die Schließung von, in erster Linie kleineren Kliniken und
    Geburtshilfeabteilungen und die damit einhergehende schlechtere Versorgung "in der
    Fläche" angesprochen wurde, ist anzumerken, dass die Sicherstellung der
    bedarfsgerechten, stationären Versorgung der Bevölkerung im Rahmen der
    Krankenhausplanung den Ländern obliegt. Sie haben die Versorgungsangebote im
    stationären Bereich unter Berücksichtigung des unterschiedlichen
    Versorgungsbedarfs und des demografischen Wandels in den einzelnen Regionen
    angemessen zu entwickeln. Der Bund selbst hat keine Kompetenz für die Schaffung
    und Sicherung der für die stationäre Versorgung notwendigen Infrastruktur. Er kann

    lediglich im Rahmen seiner auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser
    beschränkten Kompetenz Regelungen zur Krankenhausfinanzierung erlassen.
    Im Rahmen dieser Kompetenz wurde bereits im Jahr 2002 die Möglichkeit eines
    sogenannten Sicherstellungszuschlags in das Krankenhausfinanzierungsrecht
    eingeführt und mit dem Krankenhausstrukturgesetz, das in weiten Teilen zum
    1. Januar 2016 in Kraft trat, konkretisiert. Sicherstellungszuschläge kommen zur
    Anwendung, wenn die Vorhaltung von Leistungen auf Grund des geringen
    Versorgungsbedarfs nicht kostendeckend finanzierbar, die Leistungen jedoch zur
    Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung notwendig sind. Voraussetzung ist,
    dass diese Leistungen nicht durch ein anderes geeignetes Krankenhaus ohne
    Zuschlag erbracht werden können. Damit soll eine flächendeckende stationäre
    Versorgung, insbesondere im ländlichen Bereich sichergestellt werden können.
    Unabhängig davon stehen die Länder im Rahmen ihres Sicherstellungsauftrages in
    der Pflicht, Krankenhäusern auch in strukturschwachen ländlichen Räumen die
    notwendigen Investitionen über eine adäquate Investitionsförderung zu ermöglichen.
    Zu Recht kritisiert die Petentin das Fehlen hochwertiger Leitlinien zu Fragen der
    Geburtshilfe. Derzeit existieren Leitlinien lediglich auf methodisch niedrigem
    Evidenzlevel ("S1-Niveau"). Ferner greift ein "Expertinnenstandard Förderung der
    physiologischen Geburt", der durch den Verbund der Hebammenforschung
    zusammen mit dem Deutschen Netzwerk für Qualitätsentwicklung in der Pflege 2013
    erarbeitet wurde, die von der Petentin beschriebene Problematik auf. Er verfolgt das
    Ziel, einer bedarfsgerechten Unterstützung der gebärenden Frau mit dem Ziel der
    Förderung einer physiologischen Geburt.
    Dass die Erstellung von hochwertigen Leitlinien (S3-Niveau) zur Geburt in
    interdisziplinärer Zusammenarbeit zwischen Fachgesellschaften der Hebammen und
    der Ärzte unterstützt werden sollte, war auch ein wichtiges Ergebnis der o. g.
    interministeriellen Arbeitsgruppe "Versorgung mit Hebammenhilfe" (IMAG). Solche
    hochwertigen Leitlinien dienen als Orientierung für die interprofessionelle
    Zusammenarbeit bei der Geburt und fördern evidenzbasierte Entscheidungen in der
    Versorgung. Im Rahmen des Abschlussberichts der IMAG wurde vom BMG deshalb
    u. a. die Erarbeitung einer hochwertigen interdisziplinären Leitlinie durch die
    Arbeitsgemeinschaft medizinischer Fachgesellschaften (AWMF) befürwortet und
    diesbezüglich eine Unterstützung durch das BMG zugesagt. Derzeit wird durch die
    zuständigen Fachgesellschaften an beiden S3-Leitlinien "Kaiserschnitt (Die sectio
    caesarea)" und "Natürliche Geburt am Termin" interdisziplinär gearbeitet. Das BMG

    fördert zur Unterstützung dieser hochwertigen Leitlinien hierfür notwendige
    Evidenzrecherchen mit Mitteln von insgesamt rund 500.000 Euro.
    Hinsichtlich der kritisierten, unzureichenden Datenlage bezüglich Hebammen bzw.
    Hebammenversorgung ist anzumerken, dass u. a. die Bundesregierung in den
    vergangenen Jahren bereits verschiedene Aktivitäten unternommen hat, um die
    Situation zu verbessern. Das BMG hatte ein Gutachten zur Versorgungs- und
    Vergütungssituation in der Hebammenhilfe in Auftrag gegeben, das im Mai 2012
    veröffentlich wurde. Es ermöglicht u. a. einen detaillierten Blick in die
    Versorgungslage mit Hebammenleistungen in Deutschland. Seit dem Berichtsjahr
    2011 werden Hebammen außerdem im Mikrozensus gesondert erfasst. Dies
    ermöglicht Erkenntnisse zu Art (selbstständig oder angestellt) und Umfang der
    Hebammentätigkeit.
    Im Rahmen der IMAG zur Versorgung mit Hebammenhilfe wurde eine Ausweitung
    der amtlichen Statistik (KG 2) zur Erfassung der Geburten nach dem Ort der Geburt
    vereinbart. In Umsetzung dieser Vereinbarung wird seit 2015 die außerklinische
    Geburt nach dem Ort der Geburt (Geburtshaus, Hausgeburt, ärztlich geleitete
    Einrichtung) statistisch erfasst. Eine weitere Untergliederung der Statistik ist mangels
    empirischer Relevanz nicht angezeigt.
    Zur genaueren Erfassung des Geburtsorts wurde in der IMAG zudem eine
    Erweiterung der Bevölkerungsstatistik diskutiert. Diese Idee ist wegen ausreichender
    Informationen der Melde- und Personenstandsregister zum Geburtsort nicht
    realisierbar. Im Nachgang zur IMAG hat die Arbeitsgemeinschaft der obersten
    Landesgesundheitsbehörden (AOLG) geprüft, ob eine bundesweite Statistik zur
    Hebammentätigkeit (inklusive Leistungsspektrum, regionaler Einsatzort und
    freiberuflich angebotene Leistungen) erstellt werden kann. Dieses Vorhaben der
    AOLG konnte aufgrund fehlender Beteiligung aller Länder an der dazu
    durchgeführten Abfrage nicht realisiert werden.
    Vor dem Hintergrund des Dargelegten empfiehlt der Petitionsausschuss, die Petition
    der Bundesregierung - dem Bundesministerium für Gesundheit zu überweisen,
    soweit darin die Verbesserung der Datenlage hinsichtlich der bundesweiten
    Versorgung mit Hebammenhilfe begehrt wird, und das Petitionsverfahren im Übrigen
    abzuschließen.
    Der abweichende Antrag der Fraktion DIE LINKE., die Petition der Bundesregierung -
    dem Bundesministerium für Gesundheit zur Erwägung zu überweisen und den

    Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben, wurde mehrheitlich
    abgelehnt.
    Der abweichende Antrag der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Petition
    der Bundesregierung - dem Bundesministerium für Gesundheit - zur Erwägung zu
    überweisen, wurde mehrheitlich abgelehnt.

    Begründung (PDF)

  • 08-06-17 11:14 Uhr