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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:51 Uhr

    Felix FeldkoetterRuhebezüge des Bundespräsidenten
    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 13.12.2012 abschließend beraten und
    beschlossen:
    Die Petition
    a) der Bundesregierung – dem Bundesministerium des Innern – als Material zu
    überweisen,
    b) den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur Kenntnis zu geben.
    Begründung
    Mit der Petition wird eine Novellierung des Gesetzes über die Ruhebezüge des
    Bundespräsidenten begehrt.
    Zu dieser Thematik wurde auf der Internetseite des Deutschen Bundestages zum
    einen eine Eingabe veröffentlicht, mit der eine Neuregelung des Gesetzes über die
    Ruhebezüge des Bundespräsidenten, insbesondere hinsichtlich der Höhe und Dauer
    der Gewährung des Ehrensoldes, gefordert wurde. Hierzu gingen
    3.893 Mitzeichnungen und 75 Diskussionsbeiträge ein.
    Zum anderen wurde mit einer weiteren auf der Internetseite des Deutschen
    Bundestages veröffentlichten Petition, zu der 9.078 Mitzeichnungen und
    214 Diskussionsbeiträge vorliegen, eine Gesetzesänderung dahingehend gefordert,
    dass ein Anspruch auf Zahlung des Ehrensoldes entfällt, wenn der Rücktritt eines
    Bundespräsidenten aus privaten Gründen erfolgt, und/oder aus politischen Gründen,
    die nicht im Zusammenhang mit dem Amt des Bundespräsidenten stehen.
    Darüber hinaus liegen dem Petitionsausschuss zu diesem Thema eine Vielzahl
    weiterer Eingaben mit verwandter Zielsetzung vor, die wegen des
    Sachzusammenhangs einer gemeinsamen parlamentarischen Prüfung unterzogen
    werden. Es wird um Verständnis gebeten, dass nicht auf alle der vorgetragenen
    Aspekte im Einzelnen eingegangen werden kann.
    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen vorgetragen, dass es in der
    jüngsten Vergangenheit zwei Rücktritte von Bundespräsidenten gegeben habe, für

    die das Gesetz über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten keine ausreichenden
    Regelungen vorsehe. Das Gesetz sei nicht mehr zeitgemäß und müsse dringend
    reformiert werden, um die Akzeptanz des Amtes des Bundespräsidenten
    sicherzustellen.
    So wird insbesondere kritisiert, dass die Ruhebezüge des Bundespräsidenten nach
    dem Ausscheiden aus dem Amt unangemessen hoch seien, was auch der vorherige
    Bundespräsident im Jahr 2010 selbst bemängelt habe. Es sei den Bürgerinnen und
    Bürgern nicht vermittelbar, wieso ein 52-jähriger ehemaliger Bundespräsident, der
    noch nicht einmal zwei Jahre im Amt gewesen sei, zeitlebens einen sogenannten
    Ehrensold in Höhe von jährlich 199.000 Euro erhalten solle. Beanstandet werden die
    Ruhebezüge des Bundespräsidenten insbesondere im Hinblick auf die hohe
    Staatsverschuldung sowie die drastischen Einsparmaßnahmen in allen Bereichen.
    Hier sei eine Verschiebung von politischen und persönlichen Wertvorstellungen zu
    beobachten, die dem Ansehen des Amtes des Bundespräsidenten dauerhaft schade.
    Die Petenten fordern, bei der zu schaffenden Neuregelung der Altersbezüge des
    Bundespräsidenten zum einen die Dauer der Amtszeit und zum anderen das Alter
    des Bundespräsidenten zu berücksichtigen. Diesbezüglich werden von den Petenten
    verschiedene Regelungsvorschläge unterbreitet.
    So wird gefordert, dass ein Anspruch auf den Ehrensold grundsätzlich erst nach
    einer Amtszeit von 5 Jahren, d.h. nach Ablauf der gesetzlich geregelten
    Amtsperiode, bestehen solle. Weiterhin solle die Höhe des Ehrensoldes begrenzt
    werden (z.B. auf 60 Prozent der Amtsbezüge). Die Gewährung der Altersbezüge auf
    Lebenszeit sei nicht mehr zeitgemäß; vielmehr müssten Übergangsregelungen (z. B.
    vergleichbar mit den Übergangsgebührnissen bei der Bundeswehr) geschaffen und
    die Zahlung auf wenige Jahre begrenzt werden.
    Zudem wird angeregt, die Höhe der Ruhebezüge gestuft nach der Dauer der
    Amtszeit zu berechnen, wobei der – noch festzulegende angemessene –
    Höchstbetrag nur bei Erreichen der maximalen Amtszeit von 10 Jahren gezahlt
    werden solle.
    Auch wäre es nach Ansicht vieler Petenten sinnvoll, den Ehrensold erst mit Erreichen
    des gesetzlichen Rentenalters zu entrichten. Scheide der Bundespräsident vorher
    aus dem Amt, müsse er wie alle anderen Arbeitnehmer auch dafür Sorge tragen, für
    seinen Lebensunterhalt selbst aufzukommen.

    Ferner sei es notwendig, gesetzliche Regelungen hinsichtlich der Anrechnung von
    erzieltem Einkommen zu schaffen, das nach dem Ausscheiden aus dem Amt in der
    Wirtschaft oder Politik erzielt werde.
    Darüber hinaus müssten die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung des
    Ehrensoldes bei einem Ausscheiden aus persönlichen oder politischen Gründen
    präziser im Gesetz definiert werden. Die Zahlung des Ehrensoldes dürfe nicht
    erfolgen, sofern der Rücktritt aus persönlichen Gründen bzw. aufgrund von
    persönlichen Verfehlungen erfolgt sei oder in politischen Gründen wurzele, die nicht
    in Zusammenhang mit dem Amt des Bundespräsidenten stünden. Der Wortlaut des
    Gesetzes über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten (BPräsRuhebezG) lasse
    argumentativen Spielraum für unterschiedliche Rechtsauffassungen. Bislang
    existiere keine Rechtsprechung zu dieser Thematik; auch eine hinreichend
    aussagekräftige Kommentierung dieser Materie fehle.
    Des Weiteren dürfe nicht mehr das Bundespräsidialamt über die Bewilligung des
    Ehrensoldes entscheiden, sondern beispielsweise das Bundesverfassungsgericht
    (BVerfG) als unabhängiges Organ.
    Zusätzliche Leistungen an ehemalige Bundespräsidenten, wie Dienstwagen mit
    Fahrer, Büro nebst Schreibkraft und Referent, müssten angesichts der schwierigen
    Haushaltslage der Bundesrepublik Deutschland ebenfalls kritisch hinterfragt werden.
    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, zu der
    Eingabe Stellung zu nehmen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt
    zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss weist zunächst grundsätzlich darauf hin, dass die
    Voraussetzungen für die Gewährung von Ruhebezügen des Bundespräsidenten
    abschließend im BPräsRuhebezG geregelt sind.
    § 1 BPräsRuhebezG sieht dann einen Anspruch auf den Ehrensold in Höhe der
    Amtsbezüge mit Ausnahme der Aufwandsgelder vor, wenn der Bundespräsident aus
    folgenden Gründen aus dem Amt ausscheidet:
    Ablauf der Amtszeit,
    vor Ablauf der Amtszeit aus politischen Gründen,

    vor Ablauf der Amtszeit aus gesundheitlichen Gründen.
    Ausschlussgründe für die Zahlung des Ruhegehalts existieren nicht.
    Auch im Falle einer vom BVerfG nach Artikel 61 Absatz 2 Grundgesetz festgestellten
    vorsätzlichen Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes
    hat der Gesetzgeber die Zahlung von Ruhebezügen an einen ausgeschiedenen
    Bundespräsidenten nicht von vornherein ausgeschlossen. Gemäß § 5
    BPräsRuhebezG hat in diesem Fall das BVerfG darüber zu entscheiden, ob und in
    welcher Höhe der Ehrensold zu gewähren ist.
    Nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage vermag der
    Petitionsausschuss gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Hinblick auf eine
    grundsätzliche Novellierung des BPräsRuhebezG zu erkennen.
    Die in den Petitionen angesprochene Thematik wurde in der Öffentlichkeit und
    Rechtswissenschaft intensiv debattiert und hat eine Vielzahl von Regelungslücken
    des Gesetzes offenbart.
    Der Petitionsausschuss spricht sich grundsätzlich dafür aus, dass dem
    Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt angemessene Ruhebezüge nach dem
    Ausscheiden aus dem Amt zustehen; diese Bezüge sollten jedoch die Grundsätze,
    die auch sonst für die Inhaber staatlicher Funktionen gelten, nicht außer Acht lassen.
    Der Ausschuss macht in diesem Zusammenhang auf die Entstehungsgeschichte des
    Gesetzes aufmerksam. Nach dem Gesetz über das Ruhegehalt des
    Reichspräsidenten vom 31. Dezember 1922 erhielt ein ausgeschiedener
    Reichspräsident zunächst bis zu drei Monate lang die vollen Amtsbezüge weiter,
    dann ein Jahr lang 75 Prozent der Bezüge und danach bis zum Lebensende
    50 Prozent der Bezüge als Ehrensold. Eine solche Regelung galt von 1953 bis 1959
    auch in der Bundesrepublik Deutschland, bis durch Gesetz vom 24. Juli 1959
    (BGBl I, 525) die Anhebung des Ruhegehalts des Bundespräsidenten auf
    100 Prozent der Amtsbezüge erfolgte.
    Weiterhin hebt der Ausschuss die exklusive Sonderstellung des Bundespräsidenten
    im Gefüge der hohen Amtsträger hervor: Er ist der einzige Amtsträger, dessen aktive
    Amtsbezüge gesetzlich nicht festgelegt sind, und zudem der einzige, der im
    Ruhestand 100 Prozent seiner Aktivbezüge auf Lebenszeit weiterbezieht.
    Die geltenden Regelungen, die dem Bundespräsidenten auch bei vorzeitigem
    Ausscheiden aus dem Amt unabhängig von der konkreten Amtsdauer und dem

    Lebensalter volle Bezüge auf Lebensdauer zubilligen, erscheinen nach Ansicht des
    Petitionsausschusses reformbedürftig.
    Die Höhe der Ruhebezüge von der tatsächlich geleisteten Amtszeit abhängig zu
    machen, erscheint nach Ansicht des Ausschusses nicht unangemessen, sondern
    vielmehr als sachgerechte Entscheidung.
    In diesem Kontext weist der Ausschuss zum Vergleich darauf hin, dass die
    Bundeskanzlerin und die Bundesminister gem. § 15 Bundesministergesetz ein
    Ruhegehalt grundsätzlich erst dann erhalten, wenn sie mindestens vier Jahre der
    Bundesregierung angehört haben; dieses beträgt dann 27,74 Prozent des
    Amtsgehalts (und des Ortszuschlags). Nur wer mehr als 22 Jahre amtiert hat, erhält
    die Höchstversorgung von 71,75 Prozent. Die Zahlungen beginnen in der Regel erst
    mit dem Erreichen der Altersgrenze von derzeit 65 Jahren. Jedoch erhalten Minister
    unabhängig davon, aus welchem Grund sie aus dem Amt scheiden, ein
    Übergangsgeld zwischen sechs und 24 Monaten.
    In Anlehnung an die Versorgung anderer hoher Amtsträger erscheint daher aus Sicht
    des Ausschusses eine Prüfung angezeigt, ob der Ehrensold des Bundespräsidenten
    an diesen Grundsätzen orientiert werden könnte.
    Im Hinblick auf die mit der Petition begehrte Präzisierung der Rücktrittsgründe im
    Gesetz stellt der Ausschuss fest, dass erhebliche Unklarheiten bestehen hinsichtlich
    der eindeutigen Differenzierung zwischen einem anspruchsbegründenden politisch
    motivierten Rücktritt und einem Rücktritt aus persönlichen Gründen. Von Relevanz ist
    diese Problematik insbesondere bei einem Rücktritt unter dem Druck der
    Öffentlichkeit.
    Der Ausschuss gibt in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass sich politische
    und private Gründe oft nicht eindeutig trennen lassen, da das Amt des
    Bundespräsidenten eng mit der Person des Amtsinhabers verknüpft ist. Es ist davon
    auszugehen, dass häufig Motivbündel bestehen, deren rechtliche Bewertung große
    Schwierigkeiten aufwerfen kann. Bewertungsrelevant sind die Aus- und
    Wechselwirkungen auf den Amtsinhaber, auf das Amt selbst und etwaige
    Beeinträchtigungen bei der Amtsausübung. In diesem Zusammenhang ist die
    herausgehobene Bedeutung des Amtes des Bundespräsidenten zu berücksichtigen,
    die sich zum einen aus der Stellung als Staatsoberhaupt und zum anderen aus den
    verantwortungsvollen politischen Aufgaben, die das Staatsoberhaupt nach dem

    Grundgesetz zu erfüllen hat, ergibt. Diese Aufgaben setzen aufgrund ihrer
    integrativen Funktion für das Staatswesen einen hohen Grad an Akzeptanz voraus.
    Der Petitionsausschuss vermag auch die mit den Petitionen vorgetragene Kritik
    nachzuvollziehen, dass nach der bisherigen Staatspraxis das Bundespräsidialamt die
    Entscheidung über den jeweiligen Ehrensold eines ausgeschiedenen
    Bundespräsidenten trifft.
    Das BPräsRuhebezG enthält diesbezüglich keine explizite Regelung. Der Ausschuss
    merkt jedoch an, dass es nicht ratsam erscheint, aufgrund des möglicherweise
    bestehenden Vertrauensverhältnisses innerhalb des Bundespräsidialamtes die
    alleinige Entscheidung über die Gewährung des Ehrensoldes dort zu belassen – dies
    gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund der sehr eingeschränkten
    Kontrollmöglichkeiten dieser Entscheidung. Im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip
    plädiert der Ausschuss daher für eine eindeutige Zuständigkeitsregelung im Gesetz.
    Soweit mit der Petition eine Anrechnung anderer Bezüge auf den Ehrensold
    gefordert wird, stellt der Ausschuss fest, dass § 3 BPräsRuhebezG eine Regelung
    zur Anrechnung enthält. Die maßgebliche Vorschrift lautet: „Ist ein Bundespräsident
    nach seinem Ausscheiden in den öffentlichen Dienst eingetreten oder hat er darin vor
    dem Antritt seines Amtes als Bundespräsident oder nach seinem Ausscheiden aus
    diesem Amt ein Ruhegehalt oder eine ruhegehaltähnliche Versorgung verdient, so
    erhält er die ihm nach § 1 zustehenden Bezüge nur insoweit, als sie das neue
    Diensteinkommen oder das Ruhegehalt oder die ruhegehaltähnliche Versorgung für
    denselben Zeitraum übersteigen."
    Eine Erweiterung der Anrechnungsvorschriften auf Erwerbseinkommen aus der
    Wirtschaft bedürfte einer Änderung des Gesetzes. Aus Sicht des Ausschusses
    erscheint dies auch angezeigt, da die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ehemaliger
    Amtsträger außerhalb des öffentlichen Dienstes, insbesondere in der privaten
    Wirtschaft, nicht ungewöhnlich ist.
    Korrekturbedarf sieht der Ausschuss ferner bezüglich der
    Repräsentationsaufwendungen ehemaliger Bundespräsidenten. Die zeitlich
    unbegrenzte Bereitstellung von Sach- und Personalkosten für einen Dienstwagen mit
    Fahrer und ein ausgestattetes Büro nebst Referent und Schreibkraft für aus dem Amt
    geschiedene Bundespräsidenten entspricht der bisherigen Staatspraxis, erscheint
    jedoch angesichts der Entstehungsgeschichte des BPräsRuhebezG
    überdenkenswert. Der Petitionsausschuss weist darauf hin, dass die Verdopplung

    des Ehrensoldes auf 100 Prozent der Amtsbezüge im Jahr 1959 mit den
    nachamtlichen Repräsentationspflichten ehemaliger Bundespräsidenten begründet
    wurde. Zusätzlich wird Alt-Bundespräsidenten eine Amtsausstattung in Höhe von
    ca. 280.000 Euro pro Jahr gewährt. Aus Sicht des Ausschusses sollte dieser Aspekt
    in die Überlegungen mit einbezogen werden.
    Darüber hinaus empfiehlt der Ausschuss, den Begriff des Ehrensoldes, der einer
    vorkonstitutionellen Epoche entspringt, die vornehmlich militaristisch geprägt war, zu
    ersetzen.
    Im Rahmen der gebotenen umfassenden Reform des finanziellen Status des
    Bundespräsidenten ist nach Ansicht des Ausschusses eine Regelung zu finden, die
    der Würde des Bundespräsidenten und seines Amtes angemessen entspricht.
    In diesem Zusammenhang weist der Ausschuss ferner auf den Gesetzentwurf einer
    Fraktion zur Änderung des Gesetzes über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten
    (Drucksache 17/11593) hin, der im Internet unter www.bundestag.de eingesehen
    werden kann.
    Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Petitionsausschuss angesichts der
    dargestellten Sach- und Rechtslage im Ergebnis, die Petition der Bundesregierung
    – dem Bundesministerium des Innern – als Material zu überweisen, damit sie bei
    zukünftiger Gesetzgebung in die Überlegungen mit einbezogen wird. Zugleich
    empfiehlt er, die Petition den Fraktionen zur Kenntnis zu geben, da sie als Anregung
    für parlamentarische Initiativen geeignet erscheint.

    Begründung (PDF)