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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    06-07-16 10:14 Uhr

    Pet 1-17-12-932-031413a



    Strukturreform der Bahn



    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 02.06.2016 abschließend beraten und

    beschlossen:



    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden

    konnte.

    Begründung



    Der Petent fordert, das Schienennetz (DB Netz AG) aus dem Konzern der Deutschen

    Bahn AG herauszulösen.

    Zu der Petition, die auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlicht

    wurde, liegen dem Petitionsausschuss 1.268 Mitzeichnungen und

    47 Diskussionsbeiträge sowie weitere sachgleiche Eingaben vor. Alle Petitionen

    werden aufgrund des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen parlamentarischen

    Prüfung zugeführt. Es wird um Verständnis gebeten, dass dabei nicht auf alle

    Gesichtspunkte im Einzelnen eingegangen werden kann.

    Zur Begründung des Anliegens wird im Wesentlichen vorgetragen, dass die

    Deutsche Bahn AG (DB AG) u. a. durch verdeckte Zugangsbeschränkungen den

    Wettbewerb auf dem Schienennetz verhindere. Auch vernachlässige das

    Unternehmen die Wartung der Schieneninfrastruktur zugunsten höherer Profite. Der

    Profitzuschlag von ca. 15 bis 17 Prozent, den die DB AG auf Bauprojekte aufschlage,

    mindere das Interesse an kostengünstigen und sinnvollen Infrastrukturmaßnahmen.

    Des Weiteren sei die Deregulierung durch die Bundesnetzagentur (BNetzA)

    mangelhaft, da kein diskriminierungsfreier Zugang der Wettbewerber der DB AG

    vorhanden sei. Hinzu komme, dass neue Strecken zum größten Teil mit

    Steuergeldern bezahlt und der DB Netz AG dennoch in vollem Umfang zur

    Verfügung gestellt würden. Diese stelle die Nutzung des Schienennetzes anderen

    Unternehmen dann in Rechnung, ohne dass sie selbst die zum Ausbau erhaltenen

    öffentlichen Gelder anteilig zurückerstatten müsse. Als Lösung der vorgebrachten

    Problematik wird ausgeführt, die Infrastruktur- und Transportsparte sollten vollständig

    getrennt werden. Resultat einer stärker an den Nutzungspotentialen orientierten



    Vermarktung der Nutzung des Schienennetzes sei der verstärkte Wettbewerb

    zwischen Straße und Schiene sowohl im Personen- als auch im

    Schienengüterverkehr. Ferner solle auch die Nutzung und Vermarktung der

    Bahnhofsflächen unabhängig von der DB AG erfolgen. Die Sicherstellung der

    wirtschaftlichen Grundversorgung solle die Maximierung der Profite der

    Bahnhofsflächen als Ziel ablösen. Des Weiteren sei die Umrüstung auf elektrifizierte

    Strecken und ökologischere Elektrolokomotiven und Elektrotriebwagen zu fördern,

    um der Umwelt- und Lärmbelastung sowie der finanziellen Schädigung des Staates

    durch die Abwälzung teurer Dieselpreise auf die öffentliche Hand entgegen zu

    wirken.

    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen und zur Vermeidung von

    Wiederholungen wird auf die eingereichten Unterlagen verwiesen.

    Der Deutsche Bundestag hat sich in der vergangenen 17. Wahlperiode mit der

    Thematik befasst. Dazu lagen ihm die Anträge „Deutschland braucht im ganzen Land

    einen verlässlichen und sicheren Schienenverkehr“

    (Bundestagsdrucksache 17/4428), „Die Bahn im Einklang mit dem Grundgesetz am

    Wohl der Allgemeinheit orientieren“ (Bundestagsdrucksache 17/4433), „Für eine

    konsequente Strukturreform der Deutschen Bahn AG“

    (Bundestagsdrucksache 17/4434) sowie „Kundenfreundliche Bahn für alle“

    (Bundestagsdrucksache 17/8605), vor. Die genannten Bundestagsdrucksachen und

    die dazugehörigen Plenarprotokolle können unter www.bundestag.de eingesehen

    werden.

    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Ansicht

    zu der Eingabe darzulegen. Zudem berücksichtigte der Petitionsausschuss die

    Stellungnahme des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur nach

    § 109 Absatz 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, die

    dieser im Rahmen der Ausschussberatung zu den o. g. Anträgen abgegeben hat.

    Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich unter Einbeziehung der

    seitens der Bundesregierung angeführten Aspekte wie folgt zusammenfassen:

    Zu der Forderung, das Schienennetz, die DB Netz AG, aus dem Konzern der DB AG

    herauszulösen und mehr Wettbewerb auf der Schiene zuzulassen, weist der

    Petitionsausschuss zunächst darauf hin, dass er die massive Kritik der

    Monopolkommission (Sondergutachten 69, Juli 2015) an der integrierten Struktur des

    DB-Konzerns zur Kenntnis genommen hat.



    Entscheidend ist aus Sicht des Ausschusses, dass die erforderliche Unabhängigkeit

    der Infrastrukturbetreiber sichergestellt und zusammen mit einer effektiven

    Regulierung der diskriminierungsfreie Zugang zum Schienennetz gewährleistet wird.

    Öffentliche Betreiber der Schienenwege müssen rechtlich, organisatorisch und in

    ihren Entscheidungen von Eisenbahnverkehrsunternehmen unabhängig sein, soweit

    es Entscheidungen über die Zuweisung von Zugtrassen und über die Wegeentgelte

    betrifft (§ 9a Allgemeines Eisenbahngesetz). Unter diesen Bedingungen hat sich der

    Wettbewerb auf den Märkten für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und für

    den Schienengüterverkehr weiter positiv entwickelt. Dies bestätigt auch die

    Monopolkommission in ihren Sondergutachten aus den Jahren 2011 und 2013. Laut

    Wettbewerbsbericht der DB AG 2014 haben die Wettbewerber der DB AG – mit

    steigender Tendenz – im SPNV 2013, bezogen auf das Zugangebot in

    Zugkilometern, einen Marktanteil von 26,4 % erreicht, der Anteil der Wettbewerber

    an der Verkehrsleistung im Schienengüterverkehr nach Tonnenkilometern betrug

    33,2 %.

    Grundvoraussetzungen für eine weitere Verbesserung des Wettbewerbs auf der

    Schiene sind ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Schienenwegen und

    Serviceeinrichtungen sowie adäquate Preise für die Nutzung dieser

    Eisenbahninfrastruktur. Nach zehn Jahren Regulierungstätigkeit der

    Bundesnetzagentur ist mit Blick auf die Förderung von Wettbewerb im

    Eisenbahnsektor eine positive Entwicklung in Gang gekommen. Gleichwohl bleiben

    zur Herstellung eines wettbewerbsintensiven Umfelds noch Herausforderungen

    bestehen. Der Wettbewerb im Eisenbahnsektor wird weiter gestärkt werden durch

    die Überarbeitung des Eisenbahn-Regulierungsrechts zur Umsetzung der

    europäischen Richtlinie 2012/34/EU. Das Bundeskabinett hat dazu am 13. Januar

    2016 den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im

    Eisenbahnbereich mit dem Kernstück Eisenbahnregulierungsgesetz beschlossen.

    Der Gesetzentwurf dient der Schaffung eines einheitlichen europäischen

    Eisenbahnraums und stärkt den Wettbewerb auf der Schiene weiter. Kernstück ist

    die Entgeltregulierung, insbesondere für die Nutzung von Schienenwegen. Der

    Gesetzentwurf sieht vor, dass dem Betreiber der Schienenwege Anreize zur

    Senkung der Infrastrukturkosten und der Trassenentgelte gegeben werden. Ziel ist

    es, den Wettbewerb und die Effizienz im Eisenbahnsektor weiter zu verbessern.

    Außerdem soll die Position der Bundesnetzagentur gestärkt werden.



    Zu der Forderung, das Schienennetz müsse als natürliches Monopol langfristig in

    staatlicher Hand verbleiben, stellt der Ausschuss fest, dass die Verantwortung für

    den Ausbau und Erhalt des Schienennetzes nach Artikel 87e Absatz 4 Grundgesetz

    (GG) auch bei einem integrierten Konzern DB AG beim Bund liegt.

    Der Bund hat mit der DB AG und ihren Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU)

    hinsichtlich des Bestandsnetzes für den Zeitraum von 2015 bis 2019 die zweite

    Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV II) abgeschlossen.

    In der LuFV II ist für den genannten Zeitraum ein Infrastrukturbeitrag des Bundes in

    Höhe von durchschnittlich jährlich mehr als 3,3 Mrd. Euro vorgesehen. Die LuFV II

    beinhaltet für diesen Zeitraum darüber hinaus u. a. zusätzliche Dividendenzahlungen

    der DB AG in Höhe von insgesamt 2,2 Mrd. Euro. Alle von den EIU nach Steuern

    erzielten Gewinne werden an den Bund ausgeschüttet und für Investitionen in die

    Schienenwege vom Bund wieder bereitgestellt. Durchschnittlich stehen jährlich rund

    4 Mrd. Euro für Bestandsnetzinvestitionen zur Verfügung. Das heißt: Schiene

    finanziert Schiene.

    Als Gegenleistung hierfür schulden die EIU dem Bund eine bestimmte, vereinbarte

    Qualität des Netzes. Diese Qualitätsziele könnten die EIU nicht erreichen, wenn sie

    ihre Schieneninfrastruktur vernachlässigen würden. Darüber hinaus sind die EIU

    nach der LuFV verpflichtet, aus eigenen Mitteln einen jährlichen Mindestbeitrag für

    die Instandhaltung ihrer Schieneninfrastruktur aufzubringen. Die Bahn stellt daher

    jährlich durchschnittlich 1,6 Mrd. Euro aus Eigenmitteln für die Instandhaltung zur

    Verfügung, insgesamt also 8 Mrd. Euro bis 2019. Das ist ein Plus von über 50 %.

    Damit stehen 2015 bis 2019 insgesamt mindestens 28 Mrd. Euro für

    Ersatzinvestitionen und Instandhaltung der bestehenden Schieneninfrastruktur bereit.

    Dies zeigt aus Sicht des Petitionsausschusses, dass es dem Bund auch bei einem

    integrierten Konzern aufgrund vertraglicher Vereinbarungen möglich ist, bestimmte

    Standards für die Qualität der Schieneninfrastruktur festzulegen.

    Zweiter Kernpunkt der LuFV II ist die deutlich verbesserte Qualitätssicherung. Der

    Mittelgarantie des Bundes und der damit verbundenen Planungssicherheit steht ein

    verbindliches Qualitätsversprechen der Bahn gegenüber. Die Kriterien zur

    Leistungssicherung werden um wesentliche Punkte erweitert:

    Erstmals wird eine sanktionsbewehrte Qualitätskennzahl für den Zustand der

    Bahnbrücken festgelegt. Mindestens 875 Brücken sollen voll- oder teilerneuert



    werden. Bei Totalsperrung von Brücken drohen der Bahn zusätzliche

    Vertragsstrafen.

    Zu der vorgetragenen Kritik, es werde zu wenig Lärmschutz vorgenommen, betont

    der Ausschuss zunächst, dass der Schutz vor Schienenverkehrslärm für ihn, wie

    auch für die Bundesregierung, zu den Kernelementen einer nachhaltigen

    Verkehrspolitik gehört. Die Bundesregierung hat bekräftigt, den Schienenlärm bis

    2020 — ausgehend vom Jahr 2008 — deutschlandweit zu halbieren. Eine der

    Maßnahmen, mit der dieses Ziel erreicht werden soll, ist die Umrüstung der

    Bestandsgüterwagen auf lärmarme Bremstechniken. Auf Initiative des

    Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur hat die DB Netz AG zum

    Fahrplanwechsel 2012/2013 ein lärmabhängiges Trassenpreissystem eingeführt, das

    mit einem Bonus-Malus-System einen finanziellen Anreiz zum Einsatz leiser

    Güterwagen schafft. Der Bund fördert die Umrüstung von Bestandsgüterwagen auf

    lärmarme Bremstechnik durch eine laufleistungsabhängige Zuwendung an die

    Wagenhalter. Insgesamt stehen hierfür Bundesmittel in Höhe von bis zu 152 Mio.

    Euro bis 2020 zur Verfügung. Ab 2020 sollen keine lauten Güterwagen mehr auf dem

    deutschen Schienennetz verkehren dürfen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür

    werden derzeit erarbeitet.

    Eine weitere wichtige Säule zur Erreichung des Halbierungsziels, auf die der

    Ausschuss aufmerksam macht, stellt die freiwillige Lärmsanierung an bestehenden

    Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes dar. Mit dem seit 1999 eingerichteten

    Lärmsanierungsprogramm konnten aus Bundesmitteln rund ein Drittel der als

    sanierungsbedürftig eingestuften Strecken mit Lärmschutz ausgestattet werden. Das

    Lärmsanierungsprogramm wird durch halbjährliche koordinierende Sitzungen und

    eine gemeinsame Mittelsteuerung begleitet. In den Jahren 2009 bis 2013 standen

    jährlich 100 Mio. Euro für Lärmsanierungsmaßnahmen zur Verfügung. 2014 und

    2015 lag der Mittelansatz bei 130 Mio. Euro. Seit 2016 stehen 150 Mio. Euro im

    Lärmsanierungstitel bereit. Die Ausschöpfung der Lärmsanierungsmittel konnte in

    den letzten Jahren deutlich gesteigert werden. Grundsätzlich gilt, dass der

    Mitteleinsatz im System Schiene einen organisatorischen Vorlauf von bis zu drei

    Jahren benötigt. Der Minderabfluss von Mitteln ist im Wesentlichen der Tatsache

    geschuldet, dass kurzfristig bereitgestellte Mittel aufgrund des Vorlaufs für die

    Durchführung der Planung, für die Erlangung von Baurecht und der Finanzierung

    sowie für die Eintaktung der Baumaßnahmen in den Fahrplan der DB Netz AG nicht

    verausgabt werden können.



    Ergänzend weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass sich der

    Bundestagsausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur in seiner Sitzung am

    14. Oktober 2015 für mehr Lärmschutz an Bahntrassen ausgesprochen hat sich. In

    einem Entschließungsantrag zum Entwurf des Haushaltsgesetzes 2016

    (Bundestagsdrucksache 18/5500), fordert der Ausschuss die Bundesregierung auf,

    zu prüfen, ob „Im Rahmen eines Maßnahmenprogramms zur Senkung von Lärm

    auch (…) die Auslösewerte für Maßnahmen zur Lärmsanierung an bestehenden

    Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes auf den Auslösewert bei den Straßen

    abzusenken sind.“ Als Begründung wird dazu angeführt: „Der Bund kann

    Investitionen zur Lärmminderung an bestehenden Schienenwegen der Eisenbahnen

    des Bundes mit Baukostenzuschüssen finanzieren, wenn der Lärmpegel bestimmte

    Immissionswerte überschreitet. Der Auslösewert weicht dabei von jenen im Bereich

    der Straße ab. Für eine solche unterschiedliche Bewertung gibt es keinen

    lärmschutzsachlichen Grund. Daher ist eine Absenkung um 3dB im Bereich der

    Schienenwege zu prüfen. Der zur Verfügung stehende Finanzrahmen ist dabei nicht

    zu erhöhen.“ Der Deutsche Bundestag stimmte diesem Antrag in seiner 141. Sitzung

    am 27. November 2015 zu. Die Änderungsanträge der Fraktionen DIE LINKE. und

    BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Bundestagsdrucksachen 18/186112 und 18/6124)

    wurden abgelehnt. Alle genannten Drucksachen sind im Internet unter

    www.bundestag.de abrufbar.

    Zum Aus- und Neubaubedarf in Folge der Zunahme des Güterverkehrs merkt der

    Ausschuss an, dass aufgrund der Struktur des bestehenden deutschen

    Schienennetzes sowie vor dem Hintergrund einer lange Zeit sinkenden Nachfrage im

    Schienengüterverkehr die Prioritäten des Bundes vor allem in den 1990er Jahren im

    Ausbau eines das bestehende Netz ergänzenden Hochgeschwindigkeitsnetzes

    lagen. Mit der Renaissance des Schienengüterverkehrs, spätestes seit Beginn des

    21. Jahrhunderts sowie den stark steigenden Kosten von Ausbaumaßnahmen der

    Schieneninfrastruktur, haben sich die Prioritäten vom Neubau von

    Hochgeschwindigkeitsstrecken hin zum Ausbau bestehender Strecken zugunsten

    des Schienengüterverkehrs verschoben. Hinzu kommt, dass mit der absehbaren

    Inbetriebnahme des Verkehrsprojektes Deutsche Einheit Nr. 8 (Nürnberg-Erfurt-

    Halle/Leipzig-Berlin) sowie der Neubaustrecke zwischen Stuttgart und Ulm der

    bestehende Bedarf an Hochgeschwindigkeitsstrecken im Wesentlichen realisiert sein

    wird. Die nach dem Bedarfsplan zum Ausbau der Bundesschienenwege



    vorgesehenen Neubaumaßnahmen werden in ihrem aktuellen Projektzuschnitt

    sowohl dem Personen- als auch dem Güterverkehr dienen.

    Der Ausschuss ergänzt, dass zudem der Ausbau der grenzüberschreitenden

    Strecken sowie die Verbesserung der Anbindung der deutschen Seehäfen große

    Bedeutung für den Schienengüterverkehr besitzen.

    Zu den Planungskostenpauschalen merkt der Ausschuss an, dass die

    Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Bundes prozentual Planungskosten auf die

    zuwendungsfähigen Baukosten im Rahmen der Realisierung von

    Bedarfsplanmaßnahmen erhalten. Ein Gewinnzuschlag ist darin ausdrücklich nicht

    enthalten.

    Hinsichtlich der Beschwerde, die DB AG habe mangelndes Interesse an

    kostengünstigem Bauen, stellt der Petitionsausschuss fest, dass die pauschale

    Regelung gewählt wurde, da nach der Bahnprivatisierung ein Fundus bereits

    fertiggestellter Planungen übernommen wurde. Mit der Planungskostenpauschale

    wurde ein Modell gefunden, das die Finanzierung weiterer Planungen im neuen

    System bei geringem Prüf- und Verwaltungsaufwand für den Bund ermöglichte.

    Darüber hinaus schließt der Bund mit den EIU des Bundes Planungsvereinbarungen

    ab. Diese haben die gesonderte Finanzierung der ersten beiden Planungsphasen

    von Vorhaben, der sogenannten Grundlagenermittlung und der Vorplanung

    einschließlich Kostenschätzung, zum Gegenstand. Der Bund erhält damit ein

    Instrument zur aktiven Planungssteuerung und zur fundierten Unterlegung seiner

    Investitionsentscheidungen. Die finanzielle Darstellung erfolgt innerhalb der o. g.

    Planungskostenpauschale. Zur Kostenkontrolle der Bedarfsplanprojekte führt das

    Eisenbahn-Bundesamt eine Antrags- und Verwendungsprüfung durch.

    Mittelfreigaben erfolgen erst nach positiver Antragsprüfung, zu der auch eine

    Planungsbegleitung zählt. Eine unwirtschaftliche Planung ist mit diesem Verfahren in

    der Regel ausgeschlossen.

    Nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage stellt der Aausschuss fest,

    dass den mit dem Anliegen vorgetragenen Forderungen vor dem Hintergrund der

    Ausführungen nicht gefolgt werden kann. Der Petitionsausschuss empfiehlt, das

    Petitionsverfahren abzuschließen, da dem Anliegen, das Schienennetz – die DB

    Netz AG – aus dem Konzern der Deutschen Bahn AG herauszulösen – nicht

    entsprochen werden konnte.



    Der von der Fraktion DIE LINKE. gestellte Antrag, die Petition der Bundesregierung –

    dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur – als Material zu

    überweisen, ist mehrheitlich abgelehnt worden.

    Begründung (pdf)