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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    29-08-17 14:53 Uhr

    Pet 1-17-09-7510-036821Energiepreise
    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 13.02.2014 abschließend beraten und
    beschlossen:
    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen teilweise entsprochen
    worden ist.
    Begründung
    Mit der Petition soll erreicht werden, dass wirksame Maßnahmen gegen die
    steigenden Benzinpreise ergriffen werden.
    Zu diesem Anliegen, das auf der Internetseite des Deutschen Bundestages
    veröffentlicht wurde, liegen dem Petitionsausschuss 679 Mitzeichnungen,
    112 Diskussionsbeiträge sowie mehrere Eingaben mit verwandter Zielsetzung vor.
    Sie werden wegen des Sachzusammenhangs einer gemeinsamen
    parlamentarischen Prüfung unterzogen. Es wird um Verständnis gebeten, dass nicht
    auf alle der vorgetragenen Aspekte im Einzelnen eingegangen werden kann.
    Zur Begründung des Anliegens wird vorgetragen, der Verbraucher müsse vor
    Preisschwankungen bei Kraftstoffen geschützt werden. Es werden eine Reihe von
    Vorschlägen unterbreitet, wie dies am besten zu gewährleisten sei. So wird
    beispielsweise eine gesetzliche Regelung gefordert, nach der Tankstellen ihre Preise
    nicht beliebig oft ändern dürften und Preisänderungen zudem ankündigen müssten.
    Einige Petenten fordern, dass Tankstellen nach dem Vorbild anderer Länder,
    beispielsweise des australischen Bundesstaates West-Australien oder Österreichs,
    die Preise schon am Vorabend festlegen müssten, andere fordern eine
    Preisänderung nur alle fünf Tage zuzulassen. Zudem solle die Preistransparenz über
    ein Internetportal erhöht werden, dem die Kraftstoffpreise für die einzelnen
    Tankstellen in Echtzeit zu entnehmen sein sollten. Weitere Vorschläge lauten, dass
    Preisänderungen im Internet zehn Minuten im Voraus angekündigt oder dass die
    Preise bis zu einem Monat eingefroren werden sollten. Eine andere Forderung ist die
    Festlegung bundesweit einheitlicher und staatlich festgelegter Kraftstoffpreise sowie

    die Gründung einer staatlichen Tankstellengesellschaft. Darüber hinaus wird
    vorgeschlagen, die Mineralölsteuer zu senken. Viele Petenten kritisieren, dass das
    Oligopol der Kraftstoffkonzerne eine freie Marktwirtschaft mit marktgerechtem
    Wettbewerb verhindere, daher sei die Entflechtung dieser Konzerne und eine
    staatliche Regulierung notwendig. Die hohen Benzinpreise entzögen der
    Volkswirtschaft Kaufkraft. Ferner wird gefordert, dass eine unabhängige
    Expertenkommission innerhalb der Bundesnetzagentur ein Preisfenster für die Preise
    an öffentlichen Tankstellen ermitteln solle.
    Hinsichtlich des weiteren Vorbringens wird auf den Inhalt der eingereichten
    Petitionen verwiesen.
    Der Petitionsausschuss hat auch der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre
    Ansicht zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung
    lässt sich unter Einbeziehung der von der Bundesregierung angeführten Aspekte wie
    folgt zusammenfassen:
    Der Petitionsausschuss stellt fest, dass sich die Preise für Benzin und Diesel an den
    Tankstellen entsprechend dem Rohölpreis und den internationalen
    Großhandelspreisen für Kraftstoffe entwickeln. Die Preise haben Höchststände
    erreicht und sind von einem starken Auf und Ab geprägt. Allerdings zeigt der
    Vergleich mit anderen europäischen Staaten, anhand der sogenannten Brutto-
    Tankstellenmargen, dass die Kraftstoffversorgung in Deutschland kosteneffizient ist.
    Zudem weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass das Thema
    Benzinpreiskontrolle fortlaufend in den verschiedenen parlamentarischen Gremien
    des Deutschen Bundestages beraten wird. Die Vorlagen können im Internet unter
    www.bundestag.de eingesehen werden.
    Zu den mit den Petitionen vorgetragenen Aspekten zur Benzinpreiskontrolle führt der
    Ausschuss im Einzelnen aus:
    Zum Stichwort Oligopol führt der Petitionsausschuss aus, dass die Frage, ob auf
    dem Kraftstoffmarkt ein marktbeherrschendes Oligopol existiert, noch durch das
    Oberlandesgericht (OLG) Düsseldorf geprüft wird. Nach Ansicht des
    Bundeskartellamtes (BKartA) bilden die Mineralölgesellschaften Shell, Aral/BP,
    ConocoPhillips (Jet), ExxonMobil/Esso und Total ein Oligopol. Der
    Bundesgerichtshof (BGH) hält es für möglich, dass diese Feststellung des BKartA
    zutrifft, und hat daher den Fall an das OLG Düsseldorf, das eine entgegenstehende
    Auffassung vertreten hatte, zurückverwiesen. Einen Missbrauch der vermeintlich

    marktbeherrschenden Stellung hat das BKartA bislang nicht nachweisen können,
    auch nicht im Rahmen der Sektoruntersuchung „Kraftstoffe“, wie aus dem am
    26. Mai 2011 veröffentlichten Abschlussbericht der Untersuchung hervorgeht. Der
    Abschlussbericht zur Sektoruntersuchung ist auf der Internetseite des BKartA
    abrufbar.
    Grundsätzlich entwickeln sich die Kraftstoffpreise an den Tankstellen entsprechend
    dem Anteil der Rohölkosten am Kraftstoffpreis sowie dem Verhältnis von Angebot
    und Nachfrage. Preisänderungen im Wochenverlauf haben sich nach Angaben von
    Aral im Jahr 2011 im Vergleich zum Jahr 1999 fast versechsfacht. Das BKartA hat in
    seiner Sektoruntersuchung festgestellt, dass auf dem Kraftstoffmarkt eine hohe
    Preistransparenz besteht. Die Preissetzungsfreiheit ist eine Konsequenz aus der
    grundrechtlich geschützten Vertragsfreiheit und zentrales Element einer
    marktwirtschaftlichen Ordnung. Insofern ist auch die geforderte Preisdeckelung nicht
    möglich. Ein Mineralölunternehmen kann die Preise nach eigenem Ermessen
    festsetzen und ändern, solange es das Verbot von Preisabsprachen und
    missbräuchlicher Preiserhöhung beachtet. Der Markt weist aufgrund seiner hohen
    Preistransparenz und der gleichzeitigen hohen Konzentration die Besonderheit auf,
    dass die Wettbewerber die Preise gegenseitig beobachten und diese erhöhen bzw.
    senken können, ohne dass kartellrechtswidrige Absprachen zwischen ihnen
    überhaupt notwendig wären. Im Laufe der Zeit sind Preissetzungsmuster entstanden,
    wie z. B. der Preisanstieg zu Beginn der Reisezeit oder vor Feiertagen.
    Zu den Energiesteuersätzen merkt der Petitionsausschuss an, dass diese bereits seit
    2003 unverändert sind. Die Höhe der Steuersätze je nach Preissituation an den
    internationalen Märkten anzupassen, ist aus Sicht des Petitionsausschusses weder
    haushalts- und steuerpolitisch sinnvoll noch praktikabel und wird derzeit auch nicht
    erwogen.
    Die Forderung, eine missbrauchsunabhängige, eigentumsrechtliche Entflechtung von
    Unternehmen der Mineralöl-/Kraftstoffindustrie durchzuführen, hält der Ausschuss
    ebenfalls nicht für angebracht. Eine derartige Entflechtungsregelung wäre nach dem
    geltenden Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) nicht möglich. Auch
    bei der Formulierung der Eckpunkte 2011 für die geplante Novellierung der 8. GWB
    wurde auf eine entsprechende Regelung verzichtet, da sie die
    Innovationsbereitschaft von Unternehmen in einem gewissen Maße hemmen würde.
    Ein Marktteilnehmer, der mit lauteren Mitteln innovativ und erfolgreich tätig ist, würde
    gegebenenfalls der Entflechtung unterliegen, nur weil er eine bestimmte Größe bzw.

    einen bestimmten Marktanteil überschritten hat. Auf dem deutschen Kraftstoffmarkt
    handelt es sich bei den fünf führenden Mineralölunternehmen um internationale
    Großkonzerne, die zudem horizontal durch Gemeinschaftsraffinerien, -pipelines und -
    tanklager sehr eng miteinander verflochten sind. Daher ist es aus Sicht des
    Ausschusses fraglich, ob eine Entflechtungsanordnung außerhalb Deutschlands
    überhaupt durchsetzbar wäre. Stattdessen soll das BKartA Wettbewerbsverstöße
    besser ahnden können. Dazu soll eine Markttransparenzstelle für den Großhandel
    mit Strom und Gas eingerichtet werden, die auch den Kraftstoffbereich erfasst. Die
    Stelle ermöglicht demBKartA zudem die Preisbildung auf den Energie- und
    Kraftstoffmärkten mit Blick auf Kartellrechtsverstöße zu beobachten und derartige
    Verstöße gegebenenfalls zu verfolgen. Außerdem sieht der Entwurf eine
    wöchentliche Meldepflicht der Raffinerien, des Großhandels und der Tankstellen zu
    den Beschaffungs- und Verkaufspreisen sowie Mengendaten vor.
    Das Verbot des Preisscherenverkaufs, das noch bis zum 31. Dezember 2012
    befristet ist, soll im Rahmen der 8. GWB-Novelle dauerhaft gesetzlich verankert
    werden. Preisscherenverkäufeliegen vor, wenn ein Mineralölunternehmen vom
    Autofahrer für den Kraftstoff an seinen Tankstellen einen geringeren Preis verlangt
    als von den belieferten Konkurrenten, z. B. freien Tankstellen. Wettbewerber werden
    so gezielt vom Markt verdrängt und mittelfristig setzt sich ein höheres Preisniveau
    durch.
    Da sich die Kraftstoffpreise grundsätzlich entsprechend dem Anteil der Rohölkosten
    entwickeln, spiegeln sich Änderungen des Rohölpreises fast eins zu eins in den
    Großhandelspreisen für Kraftstoffe am Rotterdamer Markt wider. Vor diesem
    Hintergrund kann nach Auffassung des Ausschusses nicht davon ausgegangen
    werden, dass ein staatliches Tankstellennetz, das auch kostendeckend arbeiten
    muss, Kraftstoffe zu niedrigeren Preisen anbieten kann als die jetzigen
    Marktteilnehmer. Erfolgversprechender ist deshalb die konsequente Anwendung
    bestehender kartellrechtlicher Instrumente. Das BKartA beabsichtigt ferner Zukäufe
    von Tankstellen durch die großen Mineralölunternehmen einer strengen
    Fusionskontrolle zu unterziehen.
    Zu den Stichworten Datenbank und Preisankündigung in Echtzeit führt der
    Petitionsausschuss aus, dass eine staatliche Preiserfassung, z. B. wie
    vorgeschlagen innerhalb von zehn Minuten, bei fast 15.000 Tankstellen sehr
    aufwendig und zu teuer wäre. Anders als jetzt vorgesehen müssten auch die kleinen
    und mittleren Unternehmen verpflichtet werden, mehrmals täglich ihre aktuellen

    Preise zu melden. Kosten würden vermutlich auf die Verbraucher abgewälzt werden.
    Außerdem bieten private Internetportale bereits jetzt die Möglichkeit, die aktuellen
    Kraftstoffpreise in der jeweiligen Umgebung zu vergleichen. Da der Staat nicht als
    Konkurrent zu privaten Anbietern auftreten soll, wurde davon abgesehen, dass die
    Markttransparenzstelle die ihr übermittelten Daten veröffentlicht.
    Im Zusammenhang mit den Modellen zur Benzinpreiskontrolle in Österreich und
    West-Australien weist der Ausschuss darauf hin, dass das Bundesministerium für
    Wirtschaft und Technologie nach seinen Modellprüfungen auch von dem west-
    australischen Modell abgesehen hat, da es langfristig keinen preissenkenden Effekt
    aufweist. Es zwingt die Mineralölgesellschaften ihre Preise über 24 Stunden
    einzufrieren, um so Preiserhöhungen bzw. -schwankungen entgegenzuwirken.
    Insgesamt hat diese Regelung die Marktposition der großen Mineralölunternehmen
    verbessert und die der freien Wettbewerber geschwächt. Dennmittelständische
    Tankstellenunternehmen können dadurch schnell in wirtschaftliche Schwierigkeiten
    geraten, da sie ihre eventuell nicht-konkurrenzfähigen Kraftstoffpreise an einzelnen
    Stationen durch ihr Tankstellennetz nicht hinreichend ausgleichen können.
    Das österreichische Modell sieht vor, dass eine tägliche Kraftstoffpreiserhöhung nur
    einmal pro Tag erlaubt ist, während Preissenkungen uneingeschränkt zulässig sind.
    So wurde zwar die Transparenz der Preisänderungen erhöht, niedrigere Preise
    konnten jedoch auch hier nicht erreicht werden. Das Modell stärkt den Anreiz für die
    Kraftstoffunternehmen, den Preis stärker zu erhöhen als im Wettbewerb notwendig,
    um ihn dann in zahlreichen kleinen Schritten teilweise wieder zu senken. Damit wirkt
    die Regelung gerade nicht als „Preisbremse“.
    Staatliche Preisregulierungen müssen aus Sicht des Ausschusses in einer sozialen
    Marktwirtschaft grundsätzlich die Ausnahme bleiben. Sie garantieren weder
    Versorgungssicherheit noch bieten sie eine Gewähr für ein marktgerechtes
    Preisniveau.
    Vor dem Hintergrund der Ausführungen stellt der Petitionsausschuss fest, dass den
    zahlreichen unterschiedlichen Vorschlägen zur Benzinpreisregulierung in vielen
    Punkten aus den genannten Gründen nicht gefolgt werden kann. Einigen
    Forderungen ist bereits entsprochen bzw. wird durch die angekündigte 8. GWB-
    Novelle und das Markttransparenzstellengesetz nachgekommen.
    Der Ausschuss empfiehlt, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen
    teilweise entsprochen worden ist.

    Begründung (PDF)