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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    18-11-15 15:07 Uhr

    Pet 2-18-02-11015-014957

    Gesetzesvorlagen des Deutschen
    Bundestages


    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 18.06.2015 abschließend beraten und
    beschlossen:

    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte. Begründung

    Der Petent möchte erreichen, dass Gesetz- und Änderungsentwürfe für Gesetzestexte
    künftig nur noch in Form von direkten Gegenüberstellungen der jeweiligen Texte (also
    in Form sog. "Synopsen") eingebracht und behandelt werden. Dem jeweils gültigen
    Gesetzestext sei die aktuell zu beratende Neufassung im Volltext gegenüberzustellen.
    Zur Begründung wird ausgeführt, die gegenwärtige Darstellung/Veröffentlichung von
    Gesetzesänderungen (etwa auch im Dokumentationssystem DIP des Deutschen
    Bundestages) sehe beispielsweise wie folgt aus: "In § 89 Abs. 2 werden die Wörter
    "und Dauer" durch die Wörter "die Dauer und die Abgeltung" ersetzt". Aus einer
    derartigen Darstellung ließen sich weder der Originalkontext noch die Auswirkungen
    der Änderungen ableiten. Wolle man sich intensiv mit der zugrundeliegenden Thematik
    befassen, müsse man jedoch den aktuellen Gesetzestext mit den jeweiligen
    Änderungen versehen oder die alte und die neue modifizierte Version nebeneinander
    legen. Angesichts der Möglichkeiten, die aktuelle Textsoftware biete, sei dieses
    Vorgehen antiquiert und fehleranfällig. Moderne Software sei jedoch auch in den
    gesetzgebenden Institutionen verfügbar und komme zum Einsatz. Bei dieser
    modernen Software sei es etwa möglich, die Funktion "Änderungen verfolgen" oder
    eine ähnliche Funktionalität einzuschalten. Im Sinne einer besseren Lesbarkeit sei
    eine solche Vorgehensweise sicherlich ein Fortschritt zum Status quo.
    Zu den Einzelheiten des Vortrages des Petenten wird auf die von ihm eingereichten
    Unterlagen verwiesen.
    Die Eingabe ist auf der Internetseite des Deutschen Bundestages veröffentlicht
    worden. Es gingen 134 Mitzeichnungen sowie 12 Diskussionsbeiträge ein.

    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Haltung
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten Gesichtspunkte wie
    folgt zusammenfassen:
    Einleitend stellt der Petitionsausschuss fest, dass die meisten Gesetzentwürfe von der
    Bundesregierung in den Deutschen Bundestag eingebracht werden. Deshalb sind die
    im Bundesgesetzblatt verkündeten Gesetze vor allem durch die Gesetzestechnik und
    die rechtsförmlichen Regeln geprägt, die die Bundesregierung für ihre
    Gesetzgebungsarbeit in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien
    (GGO) und im Handbuch der Rechtsförmlichkeit entwickelt hat. Die dort geregelten
    Anforderungen an Aufbau und Gestaltung der Gesetzentwürfe folgen langjähriger
    Gesetzgebungstradition. Ihre Einhaltung verlangt bestimmte Bearbeitungsschritte und
    Arbeitsabläufe bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen und bei ihrer Begleitung
    durch den Gesetzgebungsprozess.
    Weit mehr als 50% der heutigen Gesetzgebungsarbeit ist Änderungsgesetzgebung.
    Die traditionelle Änderungstechnik soll sicherstellen, dass der Gesetzgeber nur über
    die konkreten Textänderungen beschließt und dass bei Ausführung der Befehle im
    zugrundeliegenden Gesetz ein eindeutiger Text entsteht. Die rechtsförmlich korrekte
    Fassung des Änderungsbefehls ist deshalb eine verantwortungsvolle Aufgabe, die
    Training und fortwährende Kontrollen und Korrekturen erfordert, wenn der Entwurf sich
    im Verlauf der Beratungen ändert. Der Petitionsausschuss stimmt dem Vortrag des
    Petenten dahingehend zu, dass die traditionelle Änderungstechnik mittels
    Änderungsbefehlen sehr aufwendig ist.
    Da Änderungsbefehle nicht aus sich heraus verständlich sind, kann bislang nur mit
    einem erheblichen Aufwand zuverlässig festgestellt werden, welche Änderung durch
    einen Änderungsbefehl überhaupt bewirkt werden soll. Dieser Aufwand ist nicht nur
    von denjenigen zu betreiben, die Gesetzentwürfe verfassen, beraten und beschließen,
    sondern auch von den Lesern des Bundesgesetzblattes. Ein Nachvollziehen der
    jeweiligen Änderungen im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses wird dann besonders
    schwer, wenn ein Gesetz bereits mehrfach geändert wurde. Weil der Gesetzgeber sich
    in Änderungsgesetzen ausschließlich auf die im Bundesgesetzblatt verkündeten
    Gesetze und Gesetzesänderungen beruft, muss sich der Wortlaut eines Gesetzes aus
    den dort verkündeten Rechtsakten zweifelsfrei ermitteln lassen. Daher sind von
    privaten Firmen betriebene Datenbanken mit konsolidierten aktuellen Gesetzestexten
    zwar für die alltägliche praktische Orientierung im Gesetzesbestand sehr hilfreich und

    wichtig, sie ersetzen jedoch nicht die im Bundesgesetzblatt verkündeten Texte und
    enthalten zudem nicht die gewünschte textliche Hervorhebung von
    Gesetzesänderungen.
    Die vom Petenten genannten Defizite der traditionellen Änderungstechnik (hoher
    Arbeitsaufwand und mangelnde Transparenz der inhaltlichen Auswirkungen) könnten
    aber heute tatsächlich durch Einsatz moderner Softwarelösungen überwunden
    werden. Dabei genügt es jedoch nicht, den Deutschen Bundestag beschließen zu
    lassen, dass Gesetzesänderungen in der bisher geltenden Fassung eines Gesetzes
    im Bundesgesetzblatt deutlich gemacht werden sollen. Bei fortwährender
    Veröffentlichung ganzer Gesetzestexte mit hervorgehobenen Änderungen würde der
    Umfang des Bundesgesetzblattes außerordentlich anwachsen. Aus diesem Grunde ist
    nur eine komplexe elektronisch unterstützte Lösung zweckmäßig, die neben einer
    Textvergleichsfunktion weitere Vorteile für den Gesetzgebungsprozess bringt.
    Der Petitionsausschuss erinnert daran, dass die Bundesregierung sich dieser Frage
    im Rahmen ihres Programmes "Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung" widmet.
    Sie hat sich in diesem Zusammenhang die Aufgabe gestellt, ein einheitliches und
    durchgängiges elektronisches Verfahren zur Vorbereitung von Gesetzentwürfen der
    Bundesregierung zu schaffen. Ein wichtiges Teilziel dieses Projekts ist es, die
    Gesetzgebungstechnik für Änderungsgesetze künftig so zu verändern, dass sie
    einerseits rechtsförmlich einfacher zu handhaben ist und andererseits sichtbar macht,
    worin die Änderungen im Vergleich zur aktuellen Fassung bestehen.
    Ein derartiges "elektronisches Gesetzgebungsverfahren" verändert wesentlich die
    Arbeitsprozesse im Gesetzgebungsverfahren und muss deshalb berücksichtigen,
    dass an der Entstehung eines Gesetzes viele verschiedene Stellen mitwirken, die die
    zur Verfügung gestellten Dokumente bzw. Daten vom ersten Diskussionsentwurf bis
    zur Verkündung reibungslos verarbeiten müssen. Außerdem muss der Prozess der
    Beratung und Entscheidung nicht behindert, sondern vorteilhaft unterstützt werden.
    Für das Projekt "Elektronisches Gesetzgebungsverfahren" wurde eine Arbeitsgruppe
    aus Vertretern der Bundesministerien, des Deutschen Bundestages und des
    Bundesrates unter der Leitung des Bundesministeriums des Innern und des
    Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz gebildet. Diese
    Arbeitsgruppe analysiert gegenwärtig bei allen am Gesetzgebungsprozess beteiligten
    Stellen die im Detail ablaufenden Prozesse und die bereits vorhandenen
    Softwarelösungen, um daraus ein einheitliches System zu konzipieren. Der
    Petitionsausschuss äußert die Überzeugung, dass es geboten ist, die Ergebnisse des

    genannten Projekts abzuwarten und im Anschluss hieran in eine Beschlussfassung
    zum künftigen Verfahren einzutreten.
    Ferner ruft der Petitionsausschuss in Erinnerung, dass von dem vorgetragenen
    Petitum auch der parlamentarische Beratungsprozess von Gesetzesvorlagen im
    Bereich des Deutschen Bundestages betroffen ist. Beschlussempfehlungen von
    Ausschüssen zu Gesetzentwürfen können Synopsen enthalten, wenn zu dem im
    Deutschen Bundestag eingebrachten Gesetzentwurf im Laufe der
    Ausschussberatungen Änderungsanträge angenommen wurden. Die synoptische
    Darstellungsweise ist aber nicht zwingend. Änderungen zum Gesetzentwurf können
    ebenso durch sogenannte Maßgaben dargestellt werden. Aufgabe von Berichten und
    Beschlussempfehlungen eines Ausschusses ist es, dem Plenum des Deutschen
    Bundestages einen Beschluss im Hinblick auf den Gesetzentwurf vorzuschlagen und
    dazu die Ausschussberatungen zu dokumentieren. Hierzu werden allein die im
    Ausschuss angenommenen Änderungen des Gesetzentwurfs präzise dargestellt.
    Soweit der Petent begehrt, im Rahmen der Ausschusstätigkeit eine über die
    synoptische Darstellung von Änderungen von Gesetzentwürfen in
    Beschlussempfehlungen zu praktizieren, weist der Ausschuss auf Folgendes hin:
    Der Ausschuss ist lediglich für die Beratung der ihm überwiesenen Vorlagen, also der
    Gesetzentwürfe in der im Deutschen Bundestag eingebrachten Fassung zuständig.
    Für die Erstellung der Gesetzentwürfe sind die jeweiligen Initianten zuständig. Soweit
    dies die Bundesregierung ist, orientiert sich diese beim Verfassen der Gesetzentwürfe
    am Handbuch der Rechtsförmlichkeit, welches eine synoptische Darstellung oder die
    Verwendung eines Überarbeitungsmodus gängiger Textverarbeitungsprogramme zur
    Darstellung der Änderungen zum geltenden Ursprungstext nicht vorsieht. In
    technischer Hinsicht ist hierbei zu berücksichtigen, dass das Gesetzgebungsverfahren
    derzeit durch das Programm eNorm unterstützt wird. Hierdurch wird vom Gesetzentwurf
    über mögliche Änderungsanträge, die Beschlussempfehlung des Ausschusses und die
    Beschlussfassung im Plenum bis zur Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt ohne
    Medienbruch mit einer Textversion gearbeitet. Das Programm sieht eine vom Petenten
    gewünschte Darstellung nicht vor, sondern orientiert sich ebenfalls an den Vorgaben
    des Handbuchs der Rechtsförmlichkeit.
    Dem Vorschlag, neben der technisch notwendigen eNorm-Fassung eine weitere
    Fassung des Gesetzentwurfs zu erstellen, in der die Änderungen des Entwurfs im
    Vergleich zum Ursprungstext im Überarbeitungsmodus eingeführt werden, begegnet
    ebenfalls Kritik. Zum einen wird grundsätzlich bezweifelt, dass eine solche

    Zweitversion insbesondere bei komplexeren Gesetzgebungsvorhaben die
    Verständlichkeit steigern würde. Der Überarbeitungsmodus ist nämlich regelmäßig ein
    Instrument zur Darstellung des Workflows und nicht ein Instrument zur Verbesserung
    der Lesbarkeit. Zum anderen wäre eine zweite – zunächst per Hand zu erstellende –
    Fassung extrem fehleranfällig und insofern für Gesetzgebungsverfahren, die auf
    höchste Präzision angelegt sind, kaum tauglich.
    Weiterhin weist der Petitionsausschuss darauf hin, dass auch eine "Endversion", also
    eine geänderte Gesetzesfassung, wie sie vom Plenum des Deutschen Bundestages
    beschlossen wird, nicht von den Ausschüssen erstellt werden kann. Diese
    Überzeugung stützt sich auf die Tatsache, dass nach Abschluss der
    Ausschussberatungen weitere Änderungen des Gesetzentwurfs in zweiter Lesung im
    Plenum möglich sind.
    Insgesamt äußert der Ausschuss die Überzeugung, dass Änderungen im formalen
    Gesetzgebungsverfahren – etwa in der Art, wie sie im vorgetragenen Petitum enthalten
    sind – dem Ergebnis des genannten Projekts vorbehalten sein sollten, an den Vertreter
    der Bundesregierung, des Deutschen Bundestages und des Bundesrates beteiligt
    sind. Angesichts dessen kann der Petitionsausschuss nicht in Aussicht stellen, im
    Sinne des vorgetragenen Anliegens tätig zu werden. Er empfiehlt daher, das
    Petitionsverfahren abzuschließen.Begründung (pdf)