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  • Beschluss des Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags

    18-11-15 15:09 Uhr

    Pet 4-17-07-34-050227Verwaltungsgerichtsbarkeit
    Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 29.01.2015 abschließend beraten und
    beschlossen:
    Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
    konnte.
    Begründung
    Der Petent fordert, das Zulassungserfordernis für die Berufung im
    verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufzuheben und § 124 der
    Verwaltungsgerichtsordnung zu streichen.
    Zur Begründung trägt der Petent im Wesentlichen vor, das verwaltungsgerichtliche
    Streitverfahren sei in seiner Konzeption auf zwei Tatsacheninstanzen ausgerichtet.
    Durch das 6. Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung sei eine Reihe
    rechtsschutzgewährender Vorschriften eingeschränkt, aufgehoben oder neu gefasst
    worden. Dies betreffe unter anderem die Ausgestaltung der Berufung als
    Zulassungsberufung. Die Bundesregierung habe in ihrem Gesetzentwurf darauf
    hingewiesen, dass sich durch die hohe Anzahl an Asylverfahren die Verfahrensdauer
    nachhaltig verlängert habe. Diese Argumentation sei einerseits nicht plausibel,
    andererseits aufgrund des Rückgangs der Asylverfahren nicht mehr tragfähig.
    Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten zu dem Vorbringen wird auf die vom Petenten
    eingereichten Unterlagen verwiesen.
    Die Eingabe wurde als öffentliche Petition auf der Internetseite des Deutschen
    Bundestages eingestellt und dort diskutiert. Sie wurde von 92 Mitzeichnern
    unterstützt, und es gingen 27 Diskussionsbeiträge ein.
    Der Petitionsausschuss hat der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre Haltung
    zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung lässt sich
    unter anderem unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten
    Aspekte wie folgt zusammenfassen:

    Das geltende Rechtsmittelrecht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren trägt dem
    Interesse an einem zeitgerechten Rechtsschutz einerseits sowie dem Interesse an
    einer sorgfältigen Überprüfung behördlicher Entscheidungen andererseits in
    ausgewogener Art und Weise Rechnung.
    Mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und
    anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl. I, 1626) sollten die
    zeitlichen Rahmenbedingungen insbesondere für Investitionsentscheidungen
    verbessert werden. Reformbedarf wurde vornehmlich im Hinblick auf das Erfordernis
    zügiger und überschaubarer Planungs- und Genehmigungsverfahren gesehen
    (BT-Drucksache 13/3993, S. 9).
    Hierbei war die seinerzeitige Belastungssituation bei den Verwaltungsgerichten zwar
    der Anlass für das Handeln des Gesetzgebers. Es handelte sich indes nicht um eine
    kurzfristige Entlastungsmaßnahme. Vielmehr wurde mit dem Gesetzentwurf zum
    einen an Vorschläge der unabhängigen Expertenkommission zur Vereinfachung von
    Planungs- und Genehmigungsverfahren auf dem Jahr 1994 angeknüpft. Zum
    anderen hat das Gesetzgebungsvorhaben Vorschläge der Konferenz der
    Justizministerinnen und Justizminister aus dem Jahr 1993 aufgegriffen.
    Dem Bedürfnis nach einer Verbesserung des Rechtsschutzes für die Bürgerinnen
    und Bürger in zeitlicher Hinsicht wurde durch eine stärkere Funktionsdifferenzierung
    der Instanzen Rechnung getragen. Während in der ersten Instanz vor dem
    Verwaltungsgericht eine vollumfängliche Kontrolle der behördlichen Entscheidung
    stattfindet, dient die zweite Instanz vornehmlich der Fehlerkontrolle und der
    Rechtsvereinheitlichung. Die Berufung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bedarf
    daher seitdem – entsprechend der bereits damals geltenden Regelung des § 78 des
    Asylverfahrensgesetzes, der sich für asylrechtliche Verfahren in der Praxis bewährt
    hatte – der Zulassung durch das Berufungsgericht. Entgegen der Vermutung des
    Petenten war die Reform daher auch nicht abhängig von den Asylbewerberzahlen.
    Zulassungsgründe sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen
    Urteils (§ 124 Absatz 2 Nr. 1 VwGO), die besondere tatsächliche oder rechtliche
    Schwierigkeit (§ 124 Absatz 2 Nr. 2 VwGO), die grundsätzliche Bedeutung der
    Rechtssache (§ 124 Absatz Nr. 3 VwGO), Divergenz (§ 124 Absatz 2 Nr. 4 VwGO)
    sowie Verfahrensmängel, auf denen die angefochtene Entscheidung beruht
    (§ 124 Absatz 2 Nr. 5 VwGO). Die Funktion der Berufungsinstanz als Instanz der
    Rechtsvereinheitlichung und Rechtsfortbildung wurde mit der Konzentration auf diese
    Berufungsgründe nachdrücklich gestärkt.

    Gleichzeitig sind an die Begründung einer Beantragung einer Berufung nicht allzu
    hohe Anforderungen zu stellen.
    Die Darlegungsanforderungen sind in § 124a Absatz 4 Satz 4 VwGO geregelt.
    Danach sind für den Fall, dass die Berufung nicht im Urteil des Verwaltungsgerichts
    zugelassen worden ist, innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des
    vollständigen Urteils die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
    Der Rechtsmittelführer muss also grundsätzlich in rechtlicher und tatsächlicher
    Hinsicht darlegen, warum er die von ihm benannten Zulassungsgründe für gegeben
    erachtet. „Darlegen“ bedeutet „erläutern“, „näher auf etwas eingehen“ oder „etwas
    substantiieren“ (BVerwGE 13, 90, 91; BVerwG, Beschluss vom 9. März 1993,
    Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 11). Das heißt, dass der jeweilige
    Zulassungsgrund hinreichend deutlich zu bezeichnen ist, er muss jedoch nicht
    ausdrücklich bezeichnet werden. Die Anforderungen an die Darlegungslast dürfen
    dabei mit Blick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Artikel 19 Absatz 4
    des Grundgesetzes nicht überspannt werden (Seibert, in: Sodan/Ziekow,
    Großkommentar zur VwGO, § 124a Rn. 187, 194).
    Abweichend von diesem Grundsatz ist die Darlegungslast jedoch bei Offenkundigkeit
    des Zulassungsgrundes nach ganz herrschender Meinung ausnahmsweise reduziert.
    Denn Sinn und Zweck des Darlegungs- und Begründungszwanges ist es, dem
    Rechtsmittelgericht ohne allzu großen Aufwand die Prüfung zu ermöglichen, ob die
    Berufung zuzulassen ist. Je offensichtlicher und klarer für das Rechtsmittelgericht ein
    Fehler ist, desto weniger bedarf es einer Darlegung und Begründung (Sodan/Ziekow,
    a.a.O., § 124a Rn. 203). Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Fehler im
    Einzelfall sogar derart schwerwiegend oder offenkundig sein, dass er ohne
    entsprechende Rüge des Rechtsmittelführers vom Berufungsgericht zu
    berücksichtigen ist (OVG Münster, NVwZ 1997, 1224 f.; NWVBl. 1999, 269;
    Beschluss v. 20. März 2002 – 16 B 20/02; VGH Mannheim NVwZ-RR 2012, 948;
    BVerfG DVBl. 2001, 894 f.; NJW 2004, 2510). Auch im systematisch vergleichbaren
    Revisionszulassungsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht bereits bei
    Verfahrensfehlern die Revision aus nicht vorgetragenen, aber offenkundigen
    Gründen zugelassen (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1999 – 9 B 209.99; zur
    Zulassung aufgrund Offenkundigkeit der „grundsätzlichen Bedeutung“ vgl.
    BFHE 153, 378 [380]).

    Insgesamt zeigt sich, dass der Rechtsmittelführer ausgehend vom Grundsatz der
    Substantiierung der Rechtsmittelgründe je nach Fallkonstellation einer
    unterschiedlichen Darlegungs- und Begründungspflicht unterliegen kann.
    Im Ergebnis gewähren die Berufungszulassungsgründe sowie die Anforderungen an
    die Begründung des Zulassungsantrages, dass erstinstanzliche Entscheidungen, für
    die ein sachlicher Überprüfungsbedarf besteht, nach wie vor vollumfänglich im Wege
    der Berufung überprüft werden können.
    Dieses Rechtsmittelrecht hat sich in nunmehr über fünfzehnjähriger gerichtlicher
    Praxis bewährt. Unzulänglichkeiten bei der Gewährung effektiven Rechtsschutzes
    einerseits oder der Rechtsvereinheitlichung andererseits sind nicht zutage getreten.
    Darüber hinaus ist eine bestimmte Ausgestaltung des Rechtsmittelwesens weder
    verfassungsrechtlich noch aus allgemeinen verwaltungsrechtlichen Erwägungen
    geboten.
    Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes verpflichtet den Staat objektivrechtlich zu
    Individualrechtsschutz. Hierdurch ist indes allein der Weg zum Gericht und damit
    einer Kontrolle behördlicher Entscheidungen durch die Justiz garantiert. Das
    Erfordernis eines Rechtsmittelsystems ergibt sich hieraus nicht.
    Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist zudem in ihrer relativ kurzen Geschichte nicht
    durchgehend in einer bestimmten Art und Weise ausgestaltet gewesen. Der erste
    Verwaltungsgerichtshof wurde am 5. Oktober 1863 im Großherzogtum Baden
    errichtet. Verwaltungsgerichtshöfe und Oberverwaltungsgerichte wurden im
    zeitlichen Nachgang zu dieser Errichtung in den kommenden Jahrzehnten nach und
    nach eröffnet, die letzten erst in den zwanziger Jahren des 20. Jahrhunderts.
    Verwaltungsgerichte als vorgelagerte erste Instanz gab es nicht.
    Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde eine dreistufige
    Verwaltungsgerichtsbarkeit errichtet. Die Verwaltungsgerichtsordnung, die zum
    1. April 1960 in Kraft getreten ist, regelt den Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit
    nunmehr durch Bundesgesetz. Der Gesetzgeber ist in der konkreten Ausgestaltung
    des Rechtsmittelwesens frei. Der dreistufige Aufbau ist durch das 6. VwGOÄndG
    unverändert geblieben. Änderungen wurden lediglich die Voraussetzungen für die
    Zulässigkeit der Berufung unterworfen. Wie bereits erwähnt, haben diese sich in der
    Praxis bewährt.
    Der Ausschuss hält die geltende Rechtslage für sachgerecht und vermag sich nicht
    für eine Gesetzesänderung im Sinne des Petenten auszusprechen.

    Der Petitionsausschuss empfiehlt daher, das Petitionsverfahren abzuschließen, weil
    dem Anliegen des Petenten nicht entsprochen werden konnte.Begründung (pdf)